Par Moubarack LO (*)

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RÉFLEXION SUR L’ETAT

 

Par Moubarack LO (*)

 

Lancé en 1990 par la création d’un ministère de la modernisation, la transformation du bureau organisation et méthodes en Délégation au Management Public, et l’organisation de séminaires gouvernementaux, le processus de Modernisation de l’Etat connaît aujourd’hui un ralentissement.

Bien que des actions de simplification des procédures administratives soient toujours initiées, l’indispensable mobilisation de tous les échelons administratifs autour du thème de la modernisation de l’Etat fait aujourd’hui défaut. En effet, les projets en cours représentent une série d’actions isolées, ne permettant pas d’initier un sursaut du corps administratif dans son ensemble.

En outre, l’usager de l’administration perçoit encore difficilement les efforts réalisés, en raison d’une part, d’une faible communication sur les actions menées et, d’autre part, d’une amélioration insuffisante de la qualité du service administratif.

Ainsi les mêmes griefs sont adressés par le secteur privé aux structures administratives, ce qui prouve que le changement de comportement des fonctionnaires à l’égard des usagers, qui est le socle du processus de Modernisation, ne s’est pas produit ou demeure perçu comme tel.

Au surplus, le travail administratif mérite d’être mieux coordonné pour consacrer une pleine efficacité de l’action publique.

Nous dégageons ici des voies de relance du processus de modernisation de l’Etat (I) et relevons des mesures pratiques aptes à améliorer la coordination du travail gouvernemental (II).

* * *

 

I) Redynamiser le processus de modernisation de l’Etat

  1. Mettre en place un processus global de changement

La reprise de l’élan de modernisation requiert une forte impulsion de la part des plus hautes autorités de l’Etat. L’objectif est de dégager une Vision de ce que l’Administration doit devenir à l’horizon du troisième millénaire : une administration impartiale, transparente, performante, responsable et imbue de l’idée républicaine.

A cette fin, le gouvernement devrait conduire avant tout une évaluation des actions de modernisation lancées au cours des dernières années. Il s’agira ensuite de définir les chantiers de modernisation à engager dans le futur et de réunir périodiquement les ministres en séminaire sur le thème de la modernisation. Chaque département ministériel devrait initier des projets de modernisation dans ses différents services sous la coordination d’une cellule ad-hoc placée auprès du Cabinet du Ministre.

La coordination et l’animation des démarches de projet et la diffusion des innovations seraient confiées au Bureau Organisation et Méthodes qui pourrait s’appuyer sur des consultants.

La relance de la modernisation de l’Etat nécessite ainsi la mise en place d’un processus global de changement qui suppose:

  • la conception d’une approche intégrale et graduelle, constituée à la fois d’actions concrètes par la base et d’un pilotage par le sommet;
  • une politique active de communication, à la fois à l’intérieur de la Fonction Publique, pour mobiliser les fonctionnaires sénégalais face au défi du changement, et au niveau externe pour valoriser pleinement l’action du Gouvernement aux yeux de l’ensemble des usagers du service public.

Les objectifs de la modernisation peuvent être multiples:

  • améliorer le service rendu aux usagers;
  • rénover les procédures, le fonctionnement et l’équipement des services administratifs;
  • rationaliser les dépenses publiques.

En raison de son importance dans la réforme de l’Etat, l’analyse sera centrée dans ce qui suit sur la satisfaction des attentes des usagers.

  1. Faire de la qualité du service rendu aux usagers l’axe fondamental de la modernisation de l’Etat

Le maître-mot de la modernisation devrait être «rendre un service de qualité et gagner la confiance des usagers ». Il sera examiné ci-après le cas particulier des entreprises du secteur privé.

A cet égard, la modernisation doit viser avant tout à modifier les comportements faits de méfiance réciproque, à encourager le partage de valeurs et d’objectifs communs entre les agents de l’Etat et les opérateurs économiques, afin de renforcer la compétitivité et la croissance de l’économie sénégalaise.

Il sera ainsi possible de faire émerger un nouveau partenariat avec l’Etat, axé sur la confiance mutuelle voire la complicité pour faire gagner le SENEGAL.

Pour se faire, le gouvernement devrait d’abord veiller à mettre en place un mécanisme de consultation systématique du secteur privé sur les réformes et politiques envisagées. Le Comité Général de Concertation sur le Développement, mis sur pied dans le passé, offre un cadre adapté pour organiser une telle concertation. Des panels, au niveau ministériel et au niveau des Gouverneurs de Région, pourraient compléter le dispositif de consultation.

Cependant, la consultation ne pourra se révéler utile pour la consécration du partenariat public/privé que si elle porte autant sur les revendications des entreprises que sur les réformes d’envergure envisagées par le Gouvernement qui doivent être discutées ouvertement.

La réalisation d’un nouveau partenariat requiert également la mise en place de mécanismes simples de nature à motiver les agents de l’Etat à rechercher la qualité du service rendu.

Tout d’abord, chaque service administratif (ou établissement public) devrait établir une charte des usagers qui serait un engagement écrit de délivrer le service dans un délai déterminé et selon des normes standard de qualité. Le silence gardé par l’administration au terme du délai pourrait valoir, dans certains cas à déterminer, approbation.

Le Gouvernement, comme les entreprises et autres usagers du service public, pourrait également délivrer annuellement des prix aux structures administratives qui rendent les meilleurs services à la clientèle.

La motivation devrait également concerner, au delà des unités administratives performantes, les agents eux même, de manière à consacrer le culte du travail dans tous les services. Aussi importe-t-il de compléter la réforme introduisant l’avancement au mérite dans la fonction publique par la rémunération sur la base du mérite. Des pays émergents, notamment asiatiques, ont engagé une telle réforme avec succès. Une telle mesure ne pourra toutefois s’appliquer au Sénégal que si un système d’évaluation et de notation transparent,  juste et adapté est mis en place. Il faudra également trouver le moyen d’obtenir l’adhésion des fonctionnaires à cette réforme.

Il conviendrait aussi de réaliser un audit de la Médiature, en vue de sa redynamisation. Cette institution pourrait sans doute élargir son champ d’intervention et orienter notamment son activité vers le secteur privé, pour lutter contre les tracasseries administratives. On pourrait à cet égard s’inspirer des expériences étrangères (Bureau des complaintes en Malaisie). Le Médiateur pourrait également, à l’instar de ce qui se fait dans d’autres pays, être autorisé à déclencher le contrôle ou l’inspection de services administratifs manifestement défaillants.

Pour bien mesurer la qualité du service rendu, des indicateurs de performances devraient être identifiés pour chaque service administratif. Un contrôle systématique et neutre des services et de leurs responsables pourra alors être mis en place. Dans le même ordre d’idées, des enquêtes pourraient être menées régulièrement pour mesurer la satisfaction et les attentes des usagers.

Des manuels de procédures détaillés devraient être établis, et publiés, pour chaque service, en vue de consacrer la transparence et la neutralité dans le traitement des dossiers.

La simplification des formalités administratives, déjà bien engagée, devra être poursuivie et amplifiée par :

  • l’institution de licences composites (un même formulaire regroupant plusieurs demandes de licences) ;
  • la réduction des situations qui imposent l’obtention d’une autorisation préalable (des efforts réels ont été faits à cet égard ces dernières années, sous la houlette de l’APIX) ;
  • la création de bureaux d’information et d’orientation vers les services administratifs.

Au surplus, les horaires d’ouverture et de fermeture des services publics (notamment ceux qui accueillent le plus d’usagers, comme la Poste, les services d’eau, d’électricité et de téléphone, les services des impôts, des douanes et du trésor) devraient être aménagés de façon à assurer la continuité du service rendu – qui est une règle du droit public. Le prolongement de l’ouverture des caisses des services concernés pourrait ainsi se faire jusqu’à 18H30 en semaine et de 8H à 12H le samedi. Une réorganisation du fonctionnement des équipes permettrait de prendre en charge l’exigence de continuité, moyennant un effort financier supplémentaire modeste.

Enfin, l’Administration devrait organiser l’information technologique et la diffusion des données. Une base centralisée des données administratives essentielles devrait être mise en place et distribuée sur le réseau des télécommunications pour permettre la consultation à distance. Internet offre à cet égard d’énormes possibilités.

Au total, ces actions, et d’autres encore qui seraient identifiées dans les différents départements ministériels, permettraient de consacrer un nouveau type de relations entre l’administration et les usagers et d’améliorer ainsi durablement l’image de l’Etat et l’attractivité de l’économie sénégalaise auprès des investisseurs.

  1. Assurer une meilleure coordination au travail gouvernemental
  1. Développer l’interministérialité dans l’administration

De nombreux dossiers gouvernementaux, pour ne pas dire la plupart, impliquent plusieurs ministères. Or, faute de procédure bien définie, la coordination est aujourd’hui assurée au coup par coup, soit à la Primature, soit à la Présidence. Trop souvent, elle n’intervient qu’en cas de conflit entre les ministères, ou lorsqu’un dossier est sous les feux de l’actualité.

En réalité, la réunion interministérielle devrait être le mode normal de gestion des dossiers concernant plusieurs ministères.

Comme son nom l’indique, la coordination vise à coordonner l’action administrative, et pas seulement à arbitrer des conflits.

Autrement dit, la plupart des grands dossiers du Gouvernement devraient être suivis à la Primature, par des réunions périodiques entre les trois ou quatre ministères concernés. On peut estimer qu’il y a bien deux ou trois dossiers de ce type par ministère, soit au moins une soixantaine de dossiers au total. A raison d’une réunion par mois, cela ferait au minimum deux réunions de coordination interministérielle par jour. On en est loin aujourd’hui.

Destinées à coordonner l’action administrative quotidienne, ces réunions devraient réunir des fonctionnaires plus que des ministres. Chaque département ministériel y serait donc représenté par un membre du Cabinet et, surtout, le Directeur de l’administration concerné et ses collaborateurs. La réunion serait présidée par le conseiller technique du Premier Ministre chargé du secteur, assisté d’un représentant du Secrétaire Général du Gouvernement. Un conseiller technique à la Présidence y serait toujours convié, pour information. Occasionnellement, pour des dossiers importants, le Secrétaire Général du Gouvernement pourrait présider lui-même ces réunions.

Ces réunions auraient pour objet, selon les cas, soit l’examen d’un projet de texte en cours, soit, plus largement, le suivi d’un « dossier » administratif (demandes d’autorisation, privatisations, suivi d’une filière, problèmes sociaux, affaires économiques, subvention, relations avec des bailleurs de fonds, etc.).

Un procès-verbal serait systématiquement rédigé par le conseiller technique de la Primature ayant présidé la réunion et diffusé à tous les participants. Ce procès-verbal doit être considéré comme un élément fondamental de la procédure de coordination interministérielle. Il ne s’agit pas d’un compte-rendu des détails de la discussion, mais d’un véritable relevé des décisions et des points de désaccord.

Le procès-verbal permet d’acter des décisions interministérielles définitives, afin que chacun puisse ensuite s’y référer. Il permet également de détecter les points de blocage qui doivent être soumis à l’arbitrage du Premier Ministre. Enfin, il rend possible un suivi dans le temps de l’état d’exécution de ces décisions.

Cette procédure pourrait faire l’objet d’une circulaire primatorale.

Pour donner encore plus d’efficacité au travail interministériel, l’idée de mise en place, auprès du Secrétariat Général du Gouvernement, d’une Cellule de Coordination  et de Suivi des Politiques Publiques pourrait être  étudiée. Cette cellule, qui serait animée par des chargés de mission auprès du Secrétaire Général du Gouvernement, assurerait le secrétariat de toutes les réunions interministérielles et veillerait particulièrement à l’application des décisions prises par le Gouvernement. Elle serait enfin dépositaire de tous les rapports et travaux ministériels.

  1. Introduire des procédures d’évaluation des politiques publiques

L’évaluation des politiques publiques vise à apprécier leur impact potentiel ou réel, notamment au regard des objectifs assignés et des moyens utilisés. Elle devient dés lors un élément central de bonne gestion publique, dans un contexte de rareté des ressources et de nécessité de rationalisation des choix publics.

Si des actions d’évaluation sont mises en œuvre au Sénégal de manière ponctuelle, il n’existe pas à ce jour de procédures formelles d’évaluation organisées dans le cadre d’un système cohérent.

La mise en place d’un tel système d’évaluation s’impose. Sa réalisation pourrait utilement s’inspirer des expériences étrangères déjà bien établies. La mission d’évaluation pourrait ainsi être confiée à la Délégation au Management Public. Un Conseil Interministériel de l’Evaluation, présidé annuellement  par le Premier Ministre, compléterait le dispositif mis en place.

De manière plus spécifique, l’évaluation devrait être introduite pour ce qui concerne les projets de textes législatifs et réglementaires, à l’effet de mesurer leur impact (selon des critères multiples). Le «rapport d’impact» serait associé au texte soumis au parlement pour adoption. On contribuerait ainsi à rationaliser la production de textes tout en anticipant les évolutions qu’ils seront de nature à introduire.

Enfin, l’introduction de l’évaluation incitera à mettre en place des expérimentations des politiques publiques (dans des zones ou cibles déterminées) qui seront évaluées avant leur généralisation.

  1. Clarifier les missions de l’Etat et rationaliser l’organisation gouvernementale

31 – Revoir le champ de compétences de l’Etat

Une réflexion sur l’Etat doit avoir comme point de départ et comme première étape l’analyse de ses missions dans un environnement en perpétuel changement.

L’Etat de 1960 ne peut ainsi plus ressembler à celui de 2014 : aujourd’hui l’économie sénégalaise est beaucoup plus libre que par le passé, la décentralisation est plus profonde et l’intégration africaine prend plus d’importance avec l’avènement de l’UEMOA.

L’Etat doit ainsi se réinventer et redéfinir son rôle. Dans cet exercice, il lui faut d’abord différencier les fonctions qu’il est le Seul, parmi tous les acteurs, à pouvoir remplir, et les autres qui peuvent être prises en charge par les institutions privées, locales ou internationales.

Dans la première vague de fonctions, on retrouve les missions dites de souveraineté: la sécurité intérieure et extérieure, la justice et la diplomatie. Sans l’exercice de ces fonctions, l’Etat ne pourrait assurer sa légitimité comme entité reconnue sur le plan international.

Si des formes de coopération peuvent être envisagées avec des pays amis (mise en place de forces armées ou de représentations diplomatiques communes) pour l’exercice de ces fonctions, l’Etat continuera toujours d’en conserver la compétence première.

En revanche, le rôle de l’Etat est moins «naturel», c’est à dire ne s’impose pas forcément, pour d’autres fonctions: la gestion des entreprises, l’aménagement d’infrastructures physiques (routes) et intellectuelles (écoles),  ou  encore la protection sociale.

Les collectivités décentralisées, avec la mise en œuvre de la régionalisation, exercent désormais plusieurs de ces compétences dévolues précédemment à l’Etat.

Par ailleurs la privatisation des entreprises publiques et la libéralisation de l’économie ont contribué à faire émerger un secteur privé qui se positionne pour prendre en charge les missions de production de biens et de services que l’Etat remplissait jusque là.

Enfin, l’intégration africaine, surtout avec la création de l’UEMOA, a  pour effet de transférer beaucoup de domaines de compétence de l’Etat (droit des affaires, contrôle des banques et des assurances, réglementation de la concurrence, etc.) au niveau supranational.

Ces mutations sont à la fois des défis et des opportunités offertes à l’Etat pour s’adapter encore mieux aux exigences du troisième millénaire et devenir un Etat stratège.

Plutôt que de chercher à satisfaire par lui-même l’ensemble des besoins de la Nation, l’Etat du vingt-et-unième  siècle devra veiller à ce que leur prise en charge soit effectuée au niveau où il est le plus efficace (principe de subsidiarité) de la faire.

Ceci est d’autant plus nécessaire que le désengagement de l’Etat de l’exercice direct de ces fonctions pourra se combiner avec la poursuite de son action de régulation et d’analyse stratégique dans les domaines concernés. En outre, l’intervention de l’Etat pourra s’imposer dans certaines circonstances pour corriger les imperfections du marché (impulsion de certaines politiques d’intérêt national par le financement direct des investissements nécessaires, avant leur transfert au secteur privé, ou mise en place des infrastructures essentielles et coûteuses).

Au regard de tout cela, il importe de procéder à une analyse fine des services de l’Etat pour identifier, pour chacun d’eux, les missions qui doivent leur être préservées et celles qui pourraient être transférées à d’autres acteurs. Toute compétence conservée à l’Etat devra ainsi faire la preuve de sa pertinence.

Le gouvernement pourrait confier une telle analyse à une équipe de consultants, sous la supervision et la coordination du Bureau Organisation et Méthodes. Une telle étude compléterait, selon des axes plus stratégiques, celle déjà réalisée sur le thème des effectifs des services administratifs.

Un tel exercice de recentrage de l’Etat sur ses missions essentielles conduira également à revoir le dispositif ministériel.

32 – Adapter le dispositif gouvernemental aux missions de l’Etat

a) Les enjeux

Le gouvernement a connu, depuis 1990, un accroissement constant du nombre de Ministres (de 21 en 1990 à 39 lors du remaniement ministériel de juillet 2014) alors même que l’Etat poursuivait son mouvement de désengagement.

Aujourd’hui, la rationalisation de l’organisation gouvernementale paraît une nécessité pour la recherche d’une meilleure efficacité de l’action gouvernementale et d’une meilleure coordination interministérielle.

En outre, la rationalisation permettrait des économie budgétaires – chaque ministre ayant tendance à préserver un budget conséquent à son département, sans compter le dédoublement de fonctions assumées par les services mis en place.

S’il n’y a pas de solution idéale en matière d’organisation gouvernementale, quelques principes directeurs peuvent être respectés:

  • l’existence d’un ministère doit permettre de prendre en charge une mission déterminée de l’Etat;
  • la taille d’un ministère doit être suffisante pour atteindre la masse critique nécessaire à son efficacité, tout en évitant les excès du gigantisme ;
  • le domaine d’un ministère ne doit pas résulter d’un regroupement artificiel de services, mais correspondre à une logique stratégique tout en favorisant la synergie entre services ;
  • la formule des Ministres délégués et des secrétaires d’Etat, source de conflit d’attributions, doit être réduite au minimum et ;
  • la stabilité des périmètres des structures ministérielles est nécessaire.

b) Un exemple d’organisation gouvernementale

Le choix du dispositif gouvernemental est une prérogative du Président de la République, sur proposition du Premier Ministre. Celui-ci est établi suivant de critères de nature différente.

Il est tenté ici de réfléchir sur une organisation gouvernementale optimale tenant compte des principes directeurs énoncés ci-dessus. Une telle réflexion contribuerait à favoriser la stabilité de la structure gouvernementale qui est un élément de la modernisation de l’Etat. Le changement d’appellation des ministères et la création de nouveaux départements ministériels conduisent en effet au mouvement des services et des documents, sans compter la modification des  papiers en-tête et les perturbations qu’ils causent pour les usagers de l’administration.

Si l’exemple américain, qui procède d’une logique fédérale, n’est pas tout à fait pertinent pour un Etat unitaire en voie de développement comme le Sénégal, il peut toutefois être une source d’inspiration en matière de stabilité de la structure gouvernementale. Ainsi le même schéma gouvernemental composé de 14 Ministres est à l’œuvre depuis près de deux siècles.

L’analyse a conduit à proposer le dispositif gouvernemental suivant pour le Sénégal :

Premier Ministre:

Services rattachés :

  • Secrétariat Général du Gouvernement  (cellule de coordination et de suivi des Politiques Publiques)
  • Délégation aux Affaires Communautaires
  • Délégation au Management Public et à l’Evaluation
  • Agence Nationale de la Planification, du Développement économique et de l’Aménagement du Territoire.
  1. Affaires étrangères
  2. Justice
  3. Intérieur
  4. Défense nationale
  5. Industrie, Commerce et Artisanat
  6. Finances et Budget
  7. Développement rural, Environnement et Hydraulique
  8. Pêche
  9. Mines et Energie
  10. Education, Formation, Recherche
  11. Equipement  et Transports
  12. Télécommunications et Technologies de l’Information
  13. Tourisme
  14. Jeunesse et Sports
  15. Santé
  16. Femme, Enfant et Solidarité Nationale
  17. Travail, Emploi et Fonction Publique
  18. Culture
  19. Ministre Délégué auprès du Ministre des affaires étrangères chargé de l’Intégration Africaine et des Sénégalais de l’extérieur
  20. Ministre Délégué auprès du Ministre de l’Intérieur chargé de la décentralisation et des relations avec les Institutions.

Dans le même temps, il pourrait être lancé un vaste mouvement de déconcentration, pour accompagner la mise en œuvre de l’Acte III de la décentralisation, en transférant l’essentiel des compétences opérationnelles des directions nationales aux services extérieurs.

Note :

(*)Yann Aguila, Conseiller d’Etat français, a contribué à ce papier.

13 Commentaires

  1. Tour ça c’est de la litterature, et pourtant il existe un moyen s’imple de faire fonctionner l’état:

    C’est sanctionner durement la corruption.
    D’ou qu’elle vienne et faire en sorte que les marabouts restent dans leur mosquée.
    Tout le reste c’est du pipot

  2. Tout ça semble de la propagande à ton profit.C’ est étonnant de faire cette réflexion aujourd’hui alors que tu as été fortement dans le Système autrement il était plus sérieux pour toi de faire cette proposition quand tu étais de dedans(la mangeoire).La prairie est devenue sèche et du coup tu deviens capable de faire des propositions.Je ne te crois pas nullement ; tu nous prends pour des demeurés , pour des incapables de décoder ce que tu fais.Tu es dans la presse chaque que Dieu fait

  3. Cher Marvel ou Souleymane jules diop,

    Nous sommes au courant de ton scandale aux USA et plus precisement a Wahshington. Bientot le Senegal sera au courant de ton ecart de comportement.

    Je me demande comment Macky a pu te faire confiance sans meme verifier tes antecedents surtout a Montreal.

    A bientot

  4. Le faux heros affamé d’ambition.Il vise à s’élever et à se refaire une nouvelle belle place .Peut-être rêve-t-il , au risque d’être convaincu d’exercice illégale de soigneur :soigneur de projets de développement lui qui n’a su dire ce qu’il devait dire quand il fallait le dire . Le Verbe même si l’on n’est plus audible reste le propre des casseurs avec Moubarack dans leurs rangs.

  5. Moubarack Lo est un fiéffé menteurà la limite un mythomane qui veut faire oublier ses gros mensonges d’hier par d’autres mensonges beaucoup plus conséquents; cette fois ci par sa plume satanique. Nous demandons tout simplement de nous édifier sur les niches de 100 millards décelés alors qu’il était avec Macky dans l’opposition. Lui et ses alliés d’alors mérite tous la peine de mort pour haute trahison.

  6. BRAVO MONSIEUR LO POUR CE TRAVAIL REMARQUABLE.
    C’EST UNE VOIE À SUIVRE ET UN MODÈLE À CALQUER POUR NOS GOUVERNANTS MAIS COMME LE POUVOIR REND FOU ET AVEUGLE À FOIS,VOUS COMPRENDREZ QUE LE DECOLLAGE N’EST PAS POUR DEMAIN.
    ON CHANGE,ON RECOMMENCE,ON CHANGE,ON RECOMMENCE,UNE ROUTINE QUOI.

  7. Moubarack tu n’es pas sérieux en disant que  » Yann Aguila, Conseiller d’Etat français, a contribué à ce papier » non sérieusement ça ne va…tu as « puisé » sur le rapport destiné au Premier Raffarin.Raffarin ya plus 15 ans…je peux meme avancer le titre..mais bon..non monsieur..tu devais dire que le rapport de Yann a apermis de réaliser ce papier…chetteuteu teuuuuuuuuuuuu…tieyyyyyyyyyyyyyy

    Une approche globale pour une véritable politique de l’accueil

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