Rares sont les juristes se prononçant sur la légalité de la de communication présidentielle des rapports de l’Inspection Générale d’Etat (IGE) au Parquet. Nombreux sont, pourtant, les juristes qui savent que l’habitude n’est pas encore prise dans notre tradition judiciaire d’envisager les questions pénales sous l’angle constitutionnel et des droits fondamentaux. Pourtant, le Peuple au nom duquel la justice est rendue a récemment invité la vieille dame sur ce terrain, à travers l’adoption de Loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution issue du référendum du 20 mars 2016, qui a institué l’exception d’inconstitutionnalité devant la Cour d’appel. Il faut bien dire en effet que, pour les citoyens, ou encore les personnes concernées par les rapports de l’IGE, leur publicité est d’un intérêt pratique des plus certains. Cela tient évidemment, comme l’illustre le rapport (toujours secret) concernant la ville de Dakar, aux enjeux liés au respect des principes constitutionnels de transparence, du droit à l’information du public ou encore au respect des droits fondamentaux, notamment les droits de la défense. Cela tient aussi, quoique s’agissant d’une initiative présidentielle, suivie de la décision du Parquet d’ouvrir ou pas une information judiciaire, la procédure qui a conduit à traduire devant la justice les personnes supposées épinglées par ces rapports, qu’elle doit être analysée, dans son ensemble, comme étant un acte qui oblige l’Etat du Sénégal à l’égard de ses engagements internationaux en matière de respect et de protection des Droits de l’Homme. Mieux, d’autres questions tournent autour de la question suivante : ces rapports constituent-ils un outil efficace permettant de moderniser et de réformer l’administration en rendant publics les dysfonctionnements qui l’affectent ou, au contraire, un « moyen inadapté de transparence » qui limiterait de facto la liberté d’expression des inspecteurs généraux d’Etat ? En d’autres termes, ce corps de contrôle logé à la présidence et qui agit sur demande du président de la République est-il bien connu du public ? Peut-il continuer à être logé à la présidence ? Ses rapports permettent-ils de mieux structurer la doctrine administrative ? Doit-elle être réformée et renforcée dans ses prérogatives ?
Répondre à toutes ces questions n’est pas aisée. Interrogeons d’abord la loi portant statut des inspecteurs généraux d’Etat. Aux termes de l’article 3 de la LOI n° 2011-14 du 8 juillet 2011 abrogeant et remplaçant la loi n°2005-23 du 11 août 2005 portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat, modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007, «-Les inspecteurs généraux d’Etat effectuent et dirigent les missions d’inspection, de contrôle, de vérification, d’audit, d’évaluation, d’études et d’enquête qui leur sont confiées par le Président de la République.» Inspecter, contrôler, Vérifier, auditer, évaluer, étudier, et enquêter, derrière ces verbes tournent donc les missions de l’IGE. A cet égard, même s’il faut saluer le travail abattu par ce corps composé de grands serviteurs de l’Etat, il serait intéressant de rappeler que le contrôle de la décision présidentielle, dans cette procédure de transmission, nous paraît devoir répondre à deux impératifs majeurs. Le premier, c’est de résister à la tentation partisane de tirer la pénalisation de la vie publique à l’extrême, compte tenu de notre identité constitutionnelle et du contexte institutionnel et politique, même si cette tentation s’explique parfois, s’agissant d’un domaine où il faut préserver les deniers publics. En effet, nous pensons que ces rapports ne doivent pas contribuer à une lecture trop « pénalisante » de la gestion des affaires publiques (même si les sanctions des cas de mauvaises gestions doivent être de rigueur), et nous sommes confrontés à ce problème assez fréquemment, notamment en matière financière. Le deuxième impératif rejoint le premier, qui est celui du caractère légal de la procédure préalable suivie par le président de la République avant la transmission du rapport secret au Parquet. Nous voulons démontrer qu’un acte de cette importance ne s’improvise pas, et que l’autorité qu’est le président de la République a tout intérêt à en respecter les conditions de légalité d’une telle décision. Mais en l’état actuel de la législation et de la pratique, rien ne peut empêcher des saisines partisanes ou sélectives, voire d’une légalité douteuse. Si elles ont toutes les chances de prospérer, elles peuvent néanmoins, on l’a vu avec l’affaire dite de la « caisse d’avance » de la ville de Dakar, perturber sérieusement le paysage démocratique, institutionnel et étatique. Les problèmes auxquels nous faisons allusion tiennent au fait qu’au cas particulier de la ville de Dakar, le relevé de constatation d’absence d’acte de déclassification, au lieu d’être couvert par le secret qui entoure les rapports de l’IGE s’est trouvé dans une légalité apparemment (I) douteuse (II).
I-Une légalité apparente
En droit sénégalais, c’est d’abord l’Instruction générale interministérielle sur la protection du secret n°14 PR/SG du 25 septembre 1965 qui fixe un certain nombre de règles dont l’application doit conduire à la protection du secret des documents et correspondances officiels, puis abrogé et remplacé par le DECRET n° 2003-512 du 2 juillet 2003 relatif à l’organisation de la Protection des Secrets et des Informations concernant la Défense. En vertu de l’article 2 de ce décret, « Les renseignements, objets, documents, procédé intéressant la Défense nationale et la sûreté de l’Etat qui doivent être tenus secrets font l’objet d’une classification comprenant trois niveaux de protections. TRES SECRET, SECRET, CONFIDENTIEL. Ces classifications peuvent être accompagnées de mentions particulières sur la sécurité propres à certaines administrations. » Toutefois, s’il est vrai qu’en vertu de l’exposé des motifs de la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat (IGE), « Après cinq années de mise en œuvre de la loi du 11 août 2005 et de son décret d’application, il est apparu nécessaire d’opérer quelques modifications, afin d’harmoniser certaines dispositions, de tenir compte de l’évolution institutionnelle du Sénégal et, afin, de permettre à l’Inspection générale d’Etat d’améliorer le taux de couverture de son vaste domaine de compétence ainsi que la valeur ajoutée de ses travaux d’inspection, de vérification, d’audit, d’enquête, d’évaluation, d’études et de recherche », il reste que le régime juridique de communication présidentielle des rapports secrets au parquet a été omis par la loi et le règlement. C’est en l’absence, donc, de toute mention des conditions de transmission des rapports secrets de l’IGE au parquet, donc dans le silence des textes en ce qui concerne, notamment, la communication des actes de l’IGE, qu’il importe de fixer le régime de ces rapports en vertu des principes généraux du droit. En effet, en droit public, la forme et la procédure, à côté de la compétence, de l’acte, constituent des conditions de légalité externe des actes des autorités publiques. A cet effet, la Constitution habilite le président de la République à prendre un grand nombre de décisions, qui peuvent être souvent administratives, mais dont toutes n’ont pas le caractère d’actes décisoires et que certaines peuvent concerner, directement ou indirectement, les droits fondamentaux des citoyens. Ces précisions permettent de rappeler le cadre juridique applicable en matière de communication présidentielle des rapports de l’IGE au Parquet. Aux termes de l’article 3 de la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat, «Les inspecteurs généraux d’Etat effectuent et dirigent les missions d’inspection, de contrôle, de vérification, d’audit, d’évaluation, d’études et d’enquête qui leur sont confiées par le Président de la République. » Cette disposition est beaucoup plus complète que l’article 3 de la LOI n°2005-23 du 11 août 2005 portant statut des inspecteurs généraux d’Etat puisque celui-ci se limitait seulement aux missions devérification, d’études, de contrôle et d’enquête confiées par le Président de la République. Cette disposition permet aussi de rappeler que l’IGE est un corps de contrôle logé à la présidence et activée par le président la République lui-même. Nous sommes, ici, dans le cadre de son (le Président de la République) pouvoir discrétionnaire. Aussi, en vertu de l’article 6 de ladite loi, dans le cadre de ses missions, en tant qu’Institution Administrative Supérieure de Contrôle (IASC), l’IGE peut contrôler l’ensemble des services publics de l’Etat quel que soit leur mode de gestion (services en régie, concédés et autonomes) ou leur localisation géographique (services centraux, régionaux et extérieurs), les établissements publics quel que soit leur statut ou leur appellation, les collectivités locales et leurs établissements publics, la gestion administrative et financière de l’Armée, de la Gendarmerie et des corps paramilitaires, la gestion administrative et financière des services judiciaires, les entreprises du secteur parapublic et lespersonnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique, les organismes, les associations ou les fondations faisant appel à la générosité du public, les projets de développement, les agences, les programmes et les fonds, toute personne et tout organisme qui exercent une charge au nom de l’Etat notamment les officiers publics et/ou ministériels.
Il faut rappeler qu’il revient à l’autorité détentrice du rapport sollicité de procéder à sa communication, qu’elle en soit elle-même l’auteur ou seulement le destinataire. Il est donc imaginable qu’un rapport de l’IGE, par exemple, transmis au parquet, par le président de la République, à la suite de l’audit d’une structure administrative, soit communiqué directement, par le Procureur, à cette entité, sans que le président de la République ne l’ait préalablement déclassifié. Aussi, les rapports que transmet le président de la République ne constituent en aucune façon des plaintes. Ce sont des informations qui sont portées à la connaissance du ministère public, qui conserve, en principe, toute son indépendance et l’opportunité sur les suites à leur donner. Il n’en reste pas moins que les conditions de transmission même du dossier, et la médiatisation qui s’ensuit parfois, peuvent mettre, souvent, une pression sur le Parquet.
Simplement, il est difficile de savoir pourquoi le président de la République ne procède pas préalablement à la déclassification de ces rapports. Il n’est pas impossible de penser que les motifs de cette position tiennent à la nature des rapports. Mais il est également possible, et somme toute plus probable, que les Présidents qui se sont succédés aient jugé de bonne foi que les dispositions de la Constitution ne leur interdisent pas de remettre en cause eux-mêmes le bien-fondé de cette procédure, ainsi qu’ils l’ont souvent fait d’ailleurs lorsqu’ils statuent sur la gravité des faits ou non établis dans un quelconque rapport. Dans le cadre des chantiers de Thiès, par exemple, l’article premier du Décret n° 2005-671 du 22 juillet 2005 portant déclassification de rapports secrets de l’Inspection générale d’Etat précise que « Les rapports secrets n° 02-2005 du 12 janvier 2005 (tome 1) et 14-2005 du 7 juin 2005 (tome 2) sur la vérification des investissements réalisés dans la ville de Thiès dans le cadre de la préparation de la Fête de l’Indépendance 2004, approuvés par le Président de la République sont déclassifiés et ne sont plus considérés comme « Secret de Défense nationale». Dans la pratique jusqu’à présent appliquée, le président de la République prend en tout cas une position tout à fait claire, selon laquelle la phrase de transmission des rapports au parquet désigne l’ensemble des décisions prises par le Président dans le cadre de ses attributions constitutionnelles. Cette interprétation du régime de transmission des rapports de l’IGE au Parquet qui a une apparence raisonnable et compatible avec la pratique, semble bien correspondre au respect de la légalité. C’est sans doute celle qui est la plus fidèle à l’intention implicite du principal saisissant du Parquet qu’est le président de la République.
II-Une légalité douteuse
On se bornera à identifier les précautions légales à respecter avant de transmettre à la justice ce type de documents. C’est aussi le lieu de préciser que la plupart des actes de transmission de ces rapports à la justice ont une légalité douteuse.
Cette pratique, encore peu encadrée juridiquement, suppose que soient respectées deux précautions : d’une part, il faut que les rapports transmis à la justice soient préalablement déclassifiés et communiqués aux intéressés, leurs conseils et au public; d’autre part, il est nécessaire, en vertu du respect du principe constitutionnel de la présomption d’innocence, d’occulter l’ensemble des noms de personnes physiques qui peuvent y être mentionnés (il serait préférable d’utiliser X, Y,……).
Ces précisions faites, nous voulons rappeler que nul ne peut être poursuivi sur la base d’un rapport secret. Il s’agit d’un principe général du droit fortement établi. Il est évident que certains rapports, de par leur nature, n’ont pas à être communiqués. Mais, il faut aussi préciser que le champ d’application de ces rapports non communicables s’est considérablement réduit comme une « peau de chagrin ». Il tourne notamment, autour de ceux dont la consultation ou la communication porterait atteinte à la « sécurité nationale », à la « sûreté de l’Etat », à la « sécurité publique » ou à la sécurité des personnes. De même, la loi défend de communiquer des rapports susceptibles de nuire au secret des délibérations du Gouvernement ou au déroulement des procédures engagées devant les juridictions. Au regard de ces précisions, il est important de rappeler que les personnes qui sollicitent la communication d’un rapport d’inspection, notamment les avocats constitués, n’ont pas à justifier d’un intérêt particulier pour obtenir communication du document concerné, afin de mieux assurer la défense de leur client. En effet, tout individu, quelle que soit sa situation dans le cadre du procès, peut demander à avoir accès au rapport de l’IGE sur la base duquel il est poursuivi ou encore réclamer sa déclassification. C’est l’une des déclinaisons de l’article 9 de la Constitution du Sénégal, qui dispose que « la défense est un droit absolu dans tous les états et à tous les degrés de la procédure». Cette précision permet de rappeler que sous peine de violer les droits fondamentaux, l’égalité des armes en matière pénale, la transparence et l’information du public, la saisine de la justice par le président de la République, sur la base d’un rapport de l’IGE, doit préalablement obéir à la déclassification dudit rapport. En effet, la nature du rapport de contrôle de l’IGE en fait un document administratif. A preuve, l’exposé des motifs de la LOI n° 2011-14 du 8 juillet 2011 portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat précise que l’IGE « offre des opinions indépendantes et objectives ». La nature de ces actes reposant sur des opinions ne permet pas de les attaquer au moyen du recours pour excès de pouvoir. Toutefois, dès lors que le président de la République décide de transmettre à la justice un rapport de l’IGE, celui-ci tombe dans l’espace public et ne saurait plus revêtir le sceau de rapport secret. Sa nature ouvre, aux prévenus, aux administrés concernés, le droit de recevoir, sur leur demande et à leurs frais, communication de tels documents administratifs sur la base desquels le parquet, partie au procès, pourrait fonder des poursuites. A cet effet, les avocats d’éventuels prévenus ont la possibilité de contester, au moyen de l’exception d’illégalité, toute communication sans déclassification préalable. A ce stade, on peut immédiatement relever (et même regretter pour l’évolution du droit des libertés fondamentales) l’inadvertance des personnes concernées par le rapport sur la gestion de la mairie de Dakar qui auraient dû contester aussi la légalité de la transmission présidentielle au Parquet d’un rapport secret; ce qui aurait contraint le juge à opérer un contrôle des plus délicats, notamment en raison du fait qu’un rapport portant sur la gestion d’une Collectivité locale doit être mis à la disposition du public, notamment aux administrés et aux contribuables locaux. Pourtant, dans le cadre des chantiers de Thiès, l’article premier du Décret n° 2005-671 du 22 juillet 2005 portant déclassification de rapports secrets de l’Inspection générale d’Etat précise que « Les rapports secrets n° 02-2005 du 12 janvier 2005 (tome 1) et 14-2005 du 7 juin 2005 (tome 2) sur la vérification des investissements réalisés dans la ville de Thiès dans le cadre de la préparation de la Fête de l’Indépendance 2004, approuvés par le Président de la République sont déclassifiés et ne sont plus considérés comme « Secret de Défense nationale». Or, pour des raisons inconnues, les avocats des concernés ont omis de le faire et se sont contentés de contester la constitutionnalité de la loi portant statut de l’IGE. Au final, le Conseil constitutionnel, statuant sur la base de l’exception d’inconstitutionnalité, rejeta cette requête. Pourtant, au Sénégal, les juridictions de fond ont, au cours des instances dont elles sont saisies, compétence pour interpréter et apprécier la légalité des décisions des diverses autorités administratives. Sur cette base, il est important de préciser que les actes sur la base desquels le président de la République transmet les rapports non déclassifiés ne sauraient tous être qualifiés d’actes de gouvernement. Le critère de l’acte de gouvernement serait mal adapté, en effet, pour apprécier les conséquences d’une condamnation sur la base d’un rapport secret. Certes, il est ainsi aisé de considérer que le fait pour les prévenus de jouir des garanties dans la procédure pénale, cette transmission sans déclassification préalable, ne comporterait pas de risques de conséquences irréversibles en ce sens que ces conséquences seraient toujours réparables à posteriori en cas de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement. On perçoit bien les limites d’un tel raisonnement et le fait qu’en pareilles circonstances, les conséquences dont il est question peuvent être suffisamment graves pour justifier un contrôle pointu du juge. La déclassification préalable des rapports de l’IGE, avant transmission au parquet, s’inscrit dans une temporalité qui n’est pas la même que celle d’une instance; de même, attendre qu’une information judiciaire soit ouverte pour procéder à la déclassification ou pas serait contraire à la légalité. Dans ce contexte, comment atteindre le « juste équilibre »? Une réponse qui nécessite que le juge dispose d’une grande autorité et qu’il soit pédagogue car pareille décision n’aurait pas manqué d’être accueillie, de la part du juge, par une certaine circonspection, incompréhension, réticence ou simplement sanction. Mieux, elle porte atteinte au principe d’impartialité et d’équité devant la justice. En effet, en l’état actuel du droit sénégalais, la situation juridique des rapports entre le président de la République et le parquet ne garantit pas le principe d’impartialité dans le traitement de ces rapports. En effet, les chefs d’Etat choisissent rarement de rendre publics les rapports émanant de l’IGE. Et, lorsque c’est le cas, ce sont souvent des rapports qui concernent la gestion des opposants ou des personnes ayant des ambitions politiques (rapport sur « les chantiers de Thiès », « caisse d’avance » de la ville de Dakar). Aussi, ne serait-il pas très complexe pour un procureur de la République de classer sans suite la transmission présidentielle d’un rapport de l’IGE ? Ce serait à peine croire que nous ne sommes pas dans un régime de confusion des pouvoirs, d’un président puissant ou le cordon ombilical entre l’Exécutif et le Parquet détermine la condition juridique de ce dernier. Il est donc évident que seuls les magistrats du siège ont la possibilité de garantir une protection effective des droits fondamentaux des citoyens concernés par ces rapports. Que ceci nous serve d’avertissement !
Mouhamadou Ngouda MBOUP
Enseignant-chercheur de droit public FSJP/ UCAD
