Politisation et instrumentalisation des hauts fonctionnaires : le «spoil system» comme remède (Par Cheikh Faye)

L’une des premières déceptions de la première alternance, intervenue en 2000, était le recyclage de plusieurs hauts fonctionnaires qui s’étaient illustrés, avec beaucoup de zèle, comme bras armés du régime du PS et du Président Abdou Diouf. Leur principale ligne de défense paraissait imparable : « nous ne sommes que des serviteurs de l’État, nous n’avons fait qu’obéir à des ordres ». Ce genre argument, outre sa légèreté, car on n’exécute pas des ordres manifestement illégaux, renseigne sur la faiblesse des valeurs d’éthique de leurs auteurs. Après la seconde alternance, qui a porté Macky Sall à la tête du pays, cette politique de recyclage a repris de plus belle manière. Elle s’est même amplifiée avec une politisation à outrance des hauts fonctionnaires ainsi qu’à une instrumentalisation de certains magistrats et du commandement territorial. Jamais dans l’histoire administrative et judiciaire du Sénégal les hauts fonctionnaires, garants du bon fonctionnement du service public, n’ont été aussi vassalisés pour ne pas dire domestiqués par le pouvoir politique en place. Ils ne font même plus semblant pour sauver les apparences. Ils se plient en quatre pour satisfaire les désirs et la volonté du Prince, seul détenteur du pouvoir constitutionnel de nommer à tous les emplois civils et militaires. Fidèles à leurs propres intérêts d’abord, puis à ceux du Chef du moment, ces hauts fonctionnaires sont des as de la stratégie du retournement de veste. Ils réussissent généralement à survivre à tous les régimes. Ils donnent l’impression que rien n’a changé en dépit des alternances survenues, du fait de la reproduction et de la perpétuation de leurs mauvaises pratiques notamment la patrimonialisation de l’Administration publique. D’où la question de la pertinence d’adopter le « Spoil system » comme outil de nettoyage de la haute fonction publique advenant une prochaine alternance de régime. Le système des dépouilles, plus connu sous son appellation anglo-saxonne « Spoil system », vient des États-Unis où il est chose courante. Il consiste, lorsqu’il y a changement de régime (démocrate ou républicain), à congédier une grande partie de la haute fonction publique trouvée sur place pour avoir les coudées franches et réaliser les changements pour lesquels le nouveau Président est élu.

Des remparts, garants de la continuité et de la neutralité du service public devenus des vassaux

La politisation ouverte et outrancière des hauts fonctionnaires est néfaste sur l’organisation et le fonctionnement des services publics, lesquels reposent sur un certain nombre principes universellement consacrés : la continuité, la mutabilité (l’adaptabilité), l’accessibilité, l’égalité, la neutralité et la transparence. Elle a des conséquences, immédiates et visibles, notamment sur la gestion des carrières dans l’Administration publique : les promotions, les nominations et le maintien dans une fonction sont décidés davantage sur la base de critères purement partisans (être militant du parti au pouvoir) que sur celle des critères de mérite et de compétence. Plusieurs situations réelles peuvent étayer une telle assertion.

En effet, la gestion foncière n’a jamais été aussi décriée depuis l’avènement de la première alternance et a pris une ampleur inouïe avec la seconde alternance. Elle a donné lieu à des spoliations de terres massives, à des affectations indues de lots sur une partie du littoral et à des spéculations démesurées sur les prix du foncier au Sénégal, particulièrement à Dakar. Cette période de déprédation accélérée correspond à celle d’une politisation jamais vue dans l’Administration des Impôts et Domaines. Pourtant, cette Administration a produit, par le passé, de hauts fonctionnaires qui alliaient compétence, intégrité, sens de l’État et, surtout, respectueux de l’obligation de réserve (Ousmane Ndiaye, Massamba Ndiaye, Demba Samba Diallo, etc.), même si on pouvait présumer qu’ils n’étaient pas hostiles au PS, alors au pouvoir. Pareil pour l’Administration du Trésor avec des figures emblématiques de la trempe d’Ousmane Diop, Mamadou Lamine Loum, Malick Camara Ndiaye, Abdou Bame Gueye et Aïssatou Niang Ndiaye pour ne citer que ceux-là. On était même arrivé à un consensus tacite, dans le souci d’une saine gestion des finances publiques, en décidant que les Ministres en charge du Budget soient des personnes du sérail reconnues pour leur neutralité politique. Ce consensus tacite a été vite jeté à la poubelle par Macky Sall, quelques années après son arrivée au pouvoir. C’est sous sa gouvernance qu’on a vu, par exemple, le Directeur des Impôts et Domaines, le Directeur des Domaines et le Directeur de l’Agence comptable des Grands Projets, par ailleurs Président de l’Amicale des Inspecteurs du Trésor, faire de la politique active, diriger des mouvements de soutien qui occupent le terrain davantage qu’un parti politique et s’illustrer dans les « œuvres sociales ». Personne n’ose poser la question d’où ils tirent ou ont tiré tant de ressources au risque paraître comme une personne méchante, envieuse et jalouse.

Cette politisation des hauts fonctionnaires n’a épargné aucun segment des services publics. Même la magistrature est touchée comme le prouve le cas du Directeur général du Petit Train de Banlieue. Il était membre du mouvement « Dolly Macky » (à Louga) avant de le quitter pour fonder le mouvement « Valeurs », qu’il préside, et dont le but principal est d’appuyer politiquement le Président Macky Sall. Il prétend en avoir le droit dès lors qu’il est en détachement et ne jouit pas de son traitement (salaire) de magistrat. Ce qui est évidement un argument fallacieux, car lorsqu’on est en détachement, on continue de bénéficier de ses droits à l’avancement et de retraite dans son corps d’origine, en l’occurrence celui des magistrats. En termes simples, il demeure magistrat. Il viole ainsi les dispositions de l’article 11 de la Loi organique n° 2017-10 du 17 janvier 2017 portant Statut des magistrats. En dépit d’un rappel à l’ordre de l’Union des magistrats du Sénégal (UMS), il persiste dans ses activités politiques, car se sentant certainement protégé quelque part. Il n’est pas, hélas, seul dans cette situation. 

La politisation peut prendre, également, des tournures dramatiques et désastreuses pour l’image de l’Administration publique et des principes qui fondent son fonctionnement. L’illustration la plus parfaite est celle de l’ancien Directeur des transports routiers au ministère des Infrastructures, des Transports terrestres et du Désenclavement. En 2016, il a été arrêté, puis inculpé pour corruption et de concussion en lien avec l’établissement des permis de conduire, du traitement des dossiers d’agrément et de licences de transport. Il s’est vu décerner un mandat de dépôt, avec ses acolytes, puis emprisonné. Étant responsable du parti au pouvoir dans son patelin, il a très vite bénéficié d’une liberté provisoire alors que ses complices continuaient de croupir en prison. Certes, il a été relevé de ses fonctions de Directeur, mais c’était pour le bombardé Président du Conseil d’administration du Fonds d’entretien routier autonome du Sénégal (FERA). En somme, il a bénéficié d’une promotion !

Quid de l’Administration territoriale ? Nul besoin de disserter là-dessus tant qu’il est établi que les Gouverneurs (une relique coloniale qui ne se justifie plus avec les différentes réformes des collectivités locales) et les Préfets se croient investis d’une mission de « soldats de tout régime en place ». Même s’ils abstiennent de faire la politique ouvertement, ils sont manipulés et instrumentalisés par l’Autorité politique à l’égard de laquelle ils manifestent une loyauté sans borne alors qu’ils sont censés être loyaux à l’État seulement. Même la prestigieuse Inspection générale d’État (IGE) n’est pas épargnée, car elle recèle, en son sein, des personnes qui sont accusées d’avoir eu un passé politique actif au profit du parti au pouvoir et/ou ont pris part indirectement aux élections présidentielles alors qu’elles étaient en détachement (notamment en organisant le convoyage de militants vers leurs circonscriptions électorales).

Nécessité de nettoyer la haute fonction publique au moyen du « Spoil system »

Le « Spoil system » (système des dépouilles) fait partie des mœurs administratives et politiques américaines. Lorsqu’un nouveau Président américain élu s’installe, il procède au renouvèlement, quasi complète, de la haute fonction publique trouvée sur place. Aucun Département ministériel ni grande organisation publique n’est épargné par cet nettoyage à grande eau. Ce n’est pas tous les hauts fonctionnaires qui vont se faire désigner la porte, mais quelques-uns seulement (entre 4 000 et 5 000) sur les 2 millions de fonctionnaires que comptent le pays. Il s’agit des hauts fonctionnaires qui occupaient des postes de responsabilité dans l’Administration dirigée par le Président sortant. Le but de ce congédiement massif de hauts fonctionnaires est de permettre au Président nouvellement installé, d’une part, de s’appuyer sur une Administration qui lui est dévouée et, d’autre part, de réaliser les engagements électoraux sur la base desquels il est élu. Le Sénégal ne pourra pas faire l’économie d’un tel nettoyage en cas de survenance d’une nouvelle alternance. Ce sera le prix à payer pour remettre l’Administration publique sur les rails.

Le principal avantage du « Spoil system » est de permettre un renouvellement des élites administratives avec l’arrivée de nouveaux profils et de nouvelles compétences issues d’horizons divers (public, privé, universités, think tank, ONG, etc.). Cette façon de faire est porteuse de nouvelles idées et de nouvelles pratiques susceptibles de favoriser les réformes envisagées. Toutefois, il convient de souligner que le « Spoil system » tel que pratiqué aux États-Unis a des limites, car il peut aussi favoriser la nomination, en guise de retour d’ascenseur, de personnes qui n’ont aucun mérite sinon celui d’avoir contribué à l’élection du nouveau Président. C’est pour cela qu’il faudrait l’adapter à notre contexte et à nos besoins. Par exemple, il sera nécessaire d’asseoir des procédures de nomination transparentes, basées sur des critères de sélection clairs, de rigoureuses enquêtes de moralité et d’une implication de l’Assemblée nationale (audition des candidats en commissions) pour certains postes. 

Il est temps que nos hauts fonctionnaires sachent que les textes d’aujourd’hui, qui leur octroient de nombreux avantages notamment des garanties statutaires et pour certains des retraites « honorifiques », ne sont pas coulés dans le béton ad vitam aeternam. Ils sont susceptibles de changements, voire de remise en cause totale lorsqu’arrivera au pouvoir un Président de la République plus regardant, plus rigoureux et qui pense aux générations à venir en privilégiant les intérêts du pays sur ceux purement corporatistes. Les lois votées et les décrets pris, sont destinés à être défaits et ne pourraient résister pas à une volonté politique ferme. La loi n° 1987-14 du 28 avril 1987 portant radiation des cadres des personnels des Forces de police en est une preuve. Personne n’avait cru que cela était possible. Pourtant, tous les policiers finirent par être congédiés. À méditer.

Cheikh Faye,  Ph.D