Pape Demba Sy, Professeur de droit public : «Dire que la Cnri a violé le décret, c’est faire du juridisme»

Pape Demba Sy était présent lors de la journée des institutions, quand le Président Macky Sall annonçait son intention de confier la Commission nationale de réforme des institutions (Cnri) à Amadou Makhtar Mbow. Son titre de professeur de droit public lui a valu de faire partie du cercle restreint des «assisards» pour réfléchir sur les Institutions. Et au lendemain de la première alternance politique, il était l’un des deux universitaires de la Commission en charge de proposer la Constitution de 2001. Pape Demba Sy replonge dans ce contexte et «ouvre», dans cette première partie, l’Avant-projet de Constitution de la Cnri. Il utilise le Droit pour indiquer le «droit chemin» vers un pays stable.

Pouvez-vous nous faire l’historique des commissions de réforme des institutions au Sénégal ?
Dans l’histoire du Sénégal, il y a une première commission qui a été mise en place pour l’élaboration d’une Constitution en 1963, après les événements de «62» avec l’arrestation de Mamadou Dia. Le Président Senghor avait composé une commission de quelques membres. Ensuite, avec l’alternance de 2000, le Président Wade, et aujourd’hui, c’est au tour du Président Macky Sall de composer une commission en charge de réformer les institutions. La Commission de 2000 dont j’étais membre est partie d’une coalition préélectorale au premier tour (Ca2000) parce qu’à l’époque on pensait qu’une bonne partie des maux du Sénégal provenaient des manipulations de la Constitution par les Socialistes. Entre les deux tours, le Front pour l’alternance (Fal) a élaboré un programme dans lequel il y avait des propositions de réformes institutionnelles. Après l’élection de Wade, cette commission a été mise en place dès le mois d’octobre.
Une commission beaucoup plus restreinte que celle de la Cnri…
Oui, effectivement et composée de 6 personnes dont le Garde des sceaux de l’époque, Mame Madior Boye, qui présidait la commission, un représentant du président de la République, en l’occurrence Me Madické Niang, un représentant du Premier ministre, le magistrat Taïfour Diop, un représentant de la société civile, le notaire Pape Ismaïla Keïta et deux universitaires, le Professeur Babacar Guèye et moi-même.
Le professeur El haj Mbodj n’en faisait pas partie…
Non, il n’en faisait pas partie. Il y a eu beaucoup de choses qui ont été dites sur cette commission. Donc, cette commission a travaillé sur la base de termes de référence qui incluaient la réforme de la Constitution, avec un équilibre entre l’Exécutif et le Législatif, une limitation du pouvoir présidentiel parce qu’on voulait éviter qu’un des présidents reste pendant 20 ans au pouvoir. Il y a eu d’abord le décret de nomination des membres de la commission et ses recommandations qui consistent à faire toutes propositions utiles. Au départ d’ailleurs, il était simplement question de réformer la Constitution existante. C’est après que le Président Wade a dit qu’il voulait une nouvelle Constitution. Donc, vous voyez un peu que le débat actuel est à rebours. Mais ce n’est pas très important. Il s’agissait pour nous d’élaborer un projet de Constitution et de l’envoyer aux autorités pour discussions et observations. Ensuite, il y avait des retours. Nous travaillions essentiellement par voie épistolaire et il y avait la présidente de la commission qui était en contact avec le président de la République pour arrondir les angles s’il y a des difficultés. Contrairement à ce que les gens croient, cette commission a travaillé librement. Certains ont dit que c’est Wade qui a fait la Constitution…
C’est lui-même qui le revendiquait…
Oui, mais je dis simplement qu’il y a eu des dialogues et que la commission a travaillé librement. Il ne nous a jamais imposé quoi que ce soit, sinon personnellement je serais parti. Il y avait des compris sur les questions les plus controversées  comme le mandat du Président, la laïcité, la réforme de la justice. Ensuite, en rapport avec le Président, nous avons décidé d’élargir les contributions à la société civile, aux individus, aux partis politiques, etc.
C’est le fameux forum sur la Constitution…
Non, avant même le forum. Ce sont des contributions écrites qui sont là dans les archives. C’est à partir de cette masse documentaire que nous faisions des observations et que nous élaborions la Constitution dans cette dernière mouture. Il faut dire d’ailleurs qu’il y a eu quelques incidents parce qu’une Constitution a été publiée dans un journal, qui n’était pas la bonne version. Cela avait soulevé beaucoup de problèmes et on avait enlevé la laïcité de l’Etat alors que la commission n’en avait pas discuté. C’est après avoir terminé le premier draft que le Président a décidé d’organiser un forum pour recueillir les points de vue des uns et des autres sur le régime. Maintenant, dans le fond et dans les termes de référence, le Président voulait qu’on aille vers une «parlementarisation» du régime politique. Lorsqu’on a commencé à travailler dans cette direction-là, il est revenu là-dessus en disant que c’est lui qui est élu et qu’on ne peut pas, par conséquent, le dépouiller de ses prérogatives. Un régime parlementaire, si on prend la définition classique, c’est le gouvernement qui détermine la politique de la Nation.
C’est le même argument que le Président Macky Sall oppose aujourd’hui à la Cnri…
Exactement. Mais bon, nous avons fait en sorte que beaucoup d’éléments de régime parlementaire figurent dans le texte pour éviter qu’il y ait une sorte de cohabitation ou de blocage. Dans la Constitution, le Premier ministre a, par exemple, la possibilité de proposer la nomination à certains postes, ou des textes de loi à l’Assemblée nationale, etc.
Mais dans les faits, ça ne se fait pas…
Dans les faits, ça ne s’est pas fait.
Vous aviez fait donc 5 mois avant de rendre le projet de Constitution en 2000.
Oui environ 5 mois.
A la lecture de l’Avant-projet de la Commission Mbow, quand on parle de non-concordance de deux majorités, cela voudrait-il dire que c’est un régime parlementaire ?
C’est un débat à n’en plus finir. Le régime parlementaire est parti de la pratique politique de la Grande Bretagne liée d’ailleurs à son évolution historique. A un moment donné, ceux qui régnaient étaient des descendants du roi d’Allemagne, le Duc d’Hanovre, qui ne parlait pas la langue anglaise et qui ne s’intéressait pas aux questions politiques. Donc, tout était laissé au gouvernement et au Parlement. Ensuite, le Parlement a conquis le pouvoir de l’impôt et puis le pouvoir législatif. Alors, chaque fois qu’un Premier ministre était désavoué, il démissionnait comme tous les autres membres du gouvernement. C’est comme ça qu’on est arrivé dans la pratique à la responsabilité politique du gouvernement. Le droit de dissolution laissé au roi en cas de conflit est venu bien après. En ce moment, il n’y avait pas encore de partis politiques. Maintenant, dans le régime parlementaire britannique, ce sont les partis politiques qui font le jeu : l’un dirige, l’autre s’oppose sous l’arbitrage du Peuple. Donc, le phénomène majoritaire est venu changer les règles du parlementarisme. La responsabilité politique est depuis de moins en moins mise en œuvre dans la mesure où il y a une majorité parlementaire qui soutient le gouvernement en place. Ces changements font que lorsqu’on commence à discuter du régime parlementaire comme cela, on discute des questions que l’on ne maîtrise pas. Lorsqu’on dit que le régime parlementaire entraîne l’instabilité, je vous assure que c’est un point de vue qui n’est pas scientifique. Ce n’est pas le régime en général qui le fait, mais le jeu politique.
Expliquez-nous alors cette non-concordance entre les deux majorités ?
Cette affaire de non-concordance, c’est ce qu’on appelle en France la cohabitation. A un moment donné, le Président était élu pour 7 ans et l’Assemblée pour 5 ans. Il peut arriver, avant la fin du mandat du Président, qu’il y ait des élections et que l’Assemblée change de couleur. En ce moment-là, pour le reste du mandat, il y a cohabitation de la non-concordance entre la majorité présidentielle et la majorité parlementaire. En France, on voulait mettre en place un régime dit parlementaire parce que c’est le président de la République ou le Premier ministre qui définit la politique de la Nation. Mais dans la pratique, ce régime est arrivé vers la concentration des pouvoirs entre les mains du Président. Il faut toujours distinguer les textes et la pratique lorsqu’on étudie ces régimes politiques. Maintenant, pour revenir à ce que je disais, les rédacteurs de ce texte de la Cnri sont partis un peu de deux documents. Le Président lui-même, dans sa lettre, leur a demandé de se fonder sur les conclusions des Assises nationales et sur son programme Yoonu yokkuté. Et dans les conclusions des Assises nationales, il était prévu un équilibre entre les pouvoirs. Cependant, les Assises avaient soigneusement refusé de qualifier le régime politique. Il était question que le Président puisse avoir un rôle d’impulsion et d’arbitre et que le gouvernement puisse, lui, avoir un rôle d’exécution des différentes politiques qu’il a proposées. Mais alors il peut arriver dans notre système effectivement, si l’élection présidentielle et les élections législatives ne sont pas faites à la même date, qu’il y ait non-concordance de majorités. Dans ce cas, l’Avant-projet de la Cnri prévoit des solutions. Dans certains pays comme le Niger, il y a eu des situations de non-concordance de majorités. Et c’était un blocage parce que le Président avait ce même pouvoir qu’il refusait d’appliquer, bloquant le fonctionnement de l’Etat. C’est ce que les rédacteurs ont voulu tout simplement éviter. S’il y a concordance ou non-concordance de majorités, on a les éléments ou les mécanismes qu’il faut utiliser pour éviter un blocage du pays. Mais je vous assure, même dans un régime comme celui des Etats-Unis, il peut y avoir non-concordance de majorités. Donc, ce n’est pas vraiment cela le problème parce que c’est conjoncturel. Ce qui est important, c’est qu’on admette dans ce régime politique que c’est le Président ou le Premier ministre qui détermine la politique de la Nation. Il y a aussi le droit de dissolution et la responsabilité politique qui sont considérés traditionnellement comme des éléments constitutifs du régime parlementaire. C’est pourquoi certains disent que c’est un régime parlementaire qu’on veut mettre en place. Le Président Macky Sall a dit dès le départ qu’il ne voulait pas de régime parlementaire.
Tout comme il avait dit aussi qu’il n’était pas pour le non-cumul chef de l’Etat-chef de parti…
Pour l’affaire du cumul chef de l’Etat-chef de parti, c’était lié à des pratiques d’abus que l’on a constatées du temps d’abord de Senghor, de Diouf, puis de Wade. Du temps de Senghor, le texte disait qu’il y avait incompatibilité, mais ne le permettait pas directement. Lorsque Wade est venu- là aussi c’est un élément des négociations avec notre commission en 2000- il a demandé qu’on lui laisse la liberté. Maintenant, le fait qu’il y ait confusion entre le rôle de chef de parti et de chef de l’Etat peut entraîner des situations difficiles pour le pays.
Dans le document, il est précisé que le Président ne peut pas être chef de son parti. Qu’en pensez-vous ?
C’était la position des Assises nationales et moi je suis d’accord avec cette position. On considère qu’un Président doit être le Président de tout le monde ; il ne doit pas être partisan. Maintenant, s’il ne pense qu’à sa réélection, il est évident qu’il va refuser cette proposition. Mais je peux même dire que c’est parce que nos régimes et nos partis sont faibles que le problème se pose. Dans beaucoup de pays, ce n’est pas le chef du parti qui est nécessairement le candidat. Quelque fois, il n’est même pas ministre dans le gouvernement.
Et c’est le cas par exemple de Hollande ?
Exactement. Le problème au Sénégal, c’est qu’en réalité, dans nos partis, il n’y a que le chef qui compte. Ils ne veulent pas lâcher au risque de ne plus être visibles, alors qu’en réalité on peut lâcher sans lâcher. Souvent, en France, lorsqu’il y a un Président qui était même chef de parti- c’était le cas pour Chirac- dès qu’il est élu, il dit : «Je ne suis plus chef de parti.» Mais en réalité, dans les faits, c’est lui le chef. Si un chef d’Etat a une vertu politique, il peut décider de dissocier même si dans la pratique ce n’est pas toujours le cas. Malheureusement le problème est mal posé.
Mal posé par la Cnri ou par les Assises nationales ?
Non. Je parle de mal posé récemment avec les réactions contre la Cnri. Les Assises ont fait le bilan des 50 années de pratique politique, économique et sociale du pays. Et c’est ce sur quoi la Cnri s’est fondée.
Aujourd’hui, les «assisards» ne réagissent pas aux attaques contre la commission Mbow. Tout le monde dit que c’est parce qu’ils sont au pouvoir qu’ils se taisent…
(Rires) Pour être honnête, je ne peux pas parler en leur nom. Je ne sais pas pourquoi ils ne parlent pas. Personnellement, ce que je crois c’est qu’il ne faut pas réagir de façon aussi puérile que le font certains et je pèse mes mots. C’est incroyable parce qu’en réalité, c’est le Président Macky Sall, que rien n’obligeait à le faire, qui a demandé au Président Mbow de constituer une commission et qui lui a dit : «Je vous laisse le choix.» Le Président Mbow a fait son travail tout en sachant que c’est le président de la République qui doit prendre la décision en dernier ressort. Je ne vois pas pourquoi il y a tout ce débat-là et même des attaques qui me semblent extrêmement graves…
Cela ne vous dérange pas que Macky Sall dise : «Je prendrai ce que je jugerai bon» ?
J’aurais dit à sa place : «J’ai reçu le document, je vais l’étudier, je prendrai ma décision le moment venu.» C’est une formulation maladroite, même si dans la réalité, c’est lui qui va prendre la décision.
Est-ce que c’est ce que Wade avait fait avec votre commission ?
Non, c’est différent. Notre commission avait discuté de tout ce qu’il fallait faire avant de sortir le document. Je vous fais une révélation : lorsque nous avons proposé un mandat de 5 ans renouvelables une fois- je ne sais pas si c’est le Président (Wade) ou son entourage- mais quelqu’un avait proposé un mandat de 7 ans sans limitation.
Ah oui ?
Oui, beaucoup de gens ne le savent pas. Un jour ou l’autre on fera l’historique de ce qui s’était passé avec cette commission de 2000. Mais nous avons réagi en disant que ce serait un recul très grave et que le Sénégal serait même la risée non seulement de l’Afrique, mais du monde.
Le problème c’est peut-être quand on dit que cette commission a violé le décret parce qu’elle ne devrait pas proposer un avant-projet…
Je crois que ceux qui le disent font en réalité du juridisme. Le texte dit qu’ils peuvent faire toutes sortes de propositions de réforme des institutions. Maintenant, les gens ont considéré que pour aller vite, puisque les Assises avaient travaillé sur un projet de Constitution, il fallait proposer un avant projet de Constitution. Le fait de proposer un texte ne veut pas dire qu’on a outrepassé quoi que ce soit.
C’est ce que dit le Professeur Fall qui est ministre-conseiller du Président…
Je comprends, c’est pourquoi je dis que c’est du juridisme. (Il persiste). On devrait même les féliciter d’avoir fait ce travail-là plutôt que de dire qu’ils ont outrepassé leurs fonctions. Je trouve cela puéril. La réforme des institutions est quelque chose d’extrêmement important qu’on ne doit pas s’amuser avec. Et j’ai l’impression qu’on s’amuse avec en faisant de telles déclarations. A mon avis, il faut plutôt voir quels sont les vrais problèmes, les vrais enjeux. Ceux qui sont dans la commission sont des patriotes et certains sont de grands experts. Il y a Madani Sy, qui a été notre professeur à nous tous, Serigne Diop et d’autres. Ils savent comment lire et interpréter un texte. Il faut qu’on revienne à la raison, qu’on pense à ceux qui sont là-bas au lieu de penser seulement à la réaction des gens qui sont aux côté du président de la République, qui ne savent pas comment interpréter un texte. Il faut voir si ces propositions sont bonnes ou non pour le pays et non si la commission a outrepassé ses missions ou pas. C’est désolant ! Je crois même qu’une erreur a été commise à ce niveau. Je ne sais pas comment le texte s’est retrouvé dans la presse avant même que le Président ne l’étudie. On devrait permettre aux autorités de le lire d’abord. Mais dès le lendemain de la remise du rapport, tout le monde savait ce qu’il y avait déjà dans ces propositions.
Est-ce que ce n’était pas important aussi que les gens sachent ce que la Cnri a proposé…
C’est important qu’on le sache, mais à quel moment. Malheureusement, au Sénégal on ne sait pas ce qu’est un Etat. Macky Sall n’a pas confié cette mission à la Cnri en tant que chef de parti, mais en tant que chef de l’Etat. Par conséquent, lorsqu’on lui remet ce texte, on doit lui en donner la primeur. Mais la Cnri a été obligée d’envoyer le texte à tout le monde parce que c’était déjà dans la presse. Ce n’est pas aussi important, mais cela a créé une situation qui gêne même le président de la République. Comment peut-on comprendre que les gens attaquent la commission alors que c’est le chef de l’Etat lui-même qui a commandé ce travail ? Ce n’est pas bon et malheureusement nous avons une classe politique qui n’a plus de culture politique. J’ai même décidé de ne participer à aucun débat avec qui que ce soit parce que ce que j’entends est incroyable. Le Président a le droit de choisir ce qu’il veut et si les gens ne sont pas d’accord, il y aura des réactions. C’est comme ça qu’il faut voir le problème. Pour la commission de 2001, le Président Wade ne pouvait pas la contester parce que c’est le texte adopté par la commission avec son accord qui avait été publié. Ce qu’il a fait en revanche, c’est de modifier le texte pour faire introduire les réformes qu’il n’a pas pu faire introduire.
Le professeur Ismaïla Madior Fall dit que les gens n’ont pas été réalistes dans leurs propositions…
L’appréciation d’un travail comme celui-ci doit être faite en tenant compte du contexte et non du réalisme ou de la réalité politique du moment. On ne peut pas limiter les propositions à la conjoncture politique ou à la posture d’un chef d’Etat qui est là actuellement.
C’est ce que dit d’ailleurs Ismaïla Madior Fall : «Il faut éviter de personnaliser la Constitution» ?
C’est justement mon point de vue. Il ne faut pas que la Constitution reflète la personnalité d’un chef de l’Etat qui est là.
A votre avis, quelle voie devrait-on choisir, référendaire ou parlementaire ?
Comme je vous l’ai dit dès le départ, on avait déjà proposé un référendum. Si on veut vraiment aller vers l’adoption d’une Constitution comme celle-là, qui remet en cause un certain nombre de principes et qui en propose de nouveaux, il faut que le Peuple se prononce. Maintenant, le référendum coûte cher, mais à mon avis, c’est ce qu’il faut faire. La démocratie a certes un coût, mais elle n’a pas de prix. On n’est pas encore arrivé à ce consensus-là dans notre pays. J’ai même entendu les magistrats dire qu’ils n’ont pas été consultés. Mais on n’a pas à les consulter d’autant plus qu’il s’agit de faire des propositions sur la réforme de la justice, de revenir sur la Cour suprême et de créer une Cour constitutionnelle.
Vous applaudissez la proposition d’une Cour constitutionnelle ?
Je pense que pour la Cour constitutionnelle nous avions travaillé là-dessus depuis très longtemps. Membre des Assises et de Benno siggil senegaal, j’ai travaillé dans la commission des institutions pour élaborer une Constitution. Et ce dossier a été versé dans les Assises.
Que le Conseil supérieur de la magistrature ne soit pas présidé par le président de la République, comment vous le voyez ?
C’est vraiment quelque chose de tout à fait logique. Il faut que ce pouvoir judiciaire soit détaché de l’influence ou de la tutelle de l’Exécutif. Le Conseil supérieur de la magistrature a pour rôle de nommer les magistrats et d’assurer la discipline dans la profession. Pourquoi voulez-vous que le président de la République préside un conseil qui nomme les magistrats ? Dans ces conditions, comment peut-on avoir une justice indépendante ?
On l’appelle le «premier magistrat» ?
Cela existe en France…
On dit qu’il nomme aux postes civils et militaires ?
Même s’il nomme aux postes civils et militaires, le Conseil supérieur de la magistrature peut faire sa réunion, ses propositions et l’envoyer au président de la République.
Pour qu’il approuve ?
Il peut le faire, mais le problème c’est qu’il n’a pas à venir siéger et présider. Il préside et c’est le Garde des sceaux qui est le secrétaire de séance. Et là, il y a un problème et les magistrats sont d’accord avec nous sur cette question. Dans notre Constitution, on dit qu’il y a trois pouvoirs. Mais nous raisonnons comme si nous étions en France. Là-bas on ne parle pas de trois pouvoirs, mais d’un pouvoir et de deux autorités. La justice est une autorité et non un pouvoir et il y a une différence du point de vue juridique. Sinon faisons comme la France en mettant, au lieu de «pouvoir», «autorité», en ce moment-là, nous pourrons laisser le président de la République présider.
Etes-vous déçu par les réactions sur le rapport de la Cnri ?
Je ne sais pas comment répondre à cette question parce que je n’ai pas à être déçu par rapport à cette situation. J’ai simplement à regarder comment les choses évoluent chaque fois qu’il y a des débats institutionnels dans notre pays. Chaque fois que ces débats touchent aux questions politiques, les gens ne raisonnent plus pour l’intérêt du pays, mais pour des intérêts partisans. Si c’est cela que vous appelez déception, je peux dire : «Oui je suis déçu.»
Que pensez-vous de la question des cumuls ?
Il ne s’agit pas d’interdire totalement les cumuls, mais d’éviter les cumuls excessifs. On peut arriver à un équilibre pour le Président qui est en même temps chef de parti. N’oubliez jamais que ce sont les discussions, les pressions qui font qu’il y ait des choses qui bougent. Le Président Diouf avait décidé de devenir chef du parti et de laisser à Ousmane Tanor Dieng l’aspect exécutif. C’était une réponse aux critiques contre ce cumul.
Une sorte de présidence d’honneur ?
On peut trouver des réponses comme celle-là. Il n’a pas totalement quitté ; il continuera toujours à influencer, mais il ne s’occupera plus de régler des questions comme il le faisait. Je ne dis pas qu’il faut reproduire le modèle, mais qu’il faut réfléchir pour trouver des formules qui puissent agréer tout le monde.

A suivre…

Le Quotidien