Une vraie séparation des pouvoirs : condition pour construire le Sénégal de demain (Par Abdoul Mbaye)

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C’est respecter notre Constitution

Une exigence populaire – Une urgence pour sauver notre démocratie.

Je n‘ai pas la prétention de délivrer un cours de droit constitutionnel. Je suis bien loin de détenir de telles compétences.

Je vous propose néanmoins, chers étudiants,  d’être attentifs aux propos d’un jeune homme politique. Jeune non par l’âge mais par son engagement récent qui l’a rendu curieux du fonctionnement de notre démocratie, de notre République, de nos institutions, et de la capacité des vétérans de la politique qu’il est venu retrouver dans une arène bien encombrée à respecter les vœux de notre Peuple et les mandats qui  leur sont confiés.

Je vous quitterai alors satisfait si je parviens à créer chez vous, jeunes étudiants, des réflexes de curiosité et de recherche qui vous seront utiles dans votre cursus universitaire, mais aussi dans votre engagement citoyen ou politique.

Le mien est récent. Un idéal le justifie : faire reposer la marche de mon pays sur une « politique autrement » parce que faisant de la place à l’éthique et se concevant comme un sacerdoce au service des populations plutôt que comme une ambition personnelle  de recherche de pouvoirs et d’enrichissement pour soi-même, sa famille, son clan.

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, injustement éliminé de la liste des candidats à l’élection présidentielle de février 2019 par la mise en œuvre d’un système de parrainage conçu avec cet objectif, et appliqué en violation de la Constitution modifiée, de la loi électorale et des actes administratifs le définissant, mon parti a retenu de soutenir un des candidats restés en lice. Ce soutien a été décidé sur la base objective de l’acceptation de réformes institutionnelles essentielles pour le futur de notre pays.

J’évoquerai ainsi au cours de mon exposé plusieurs de ces réformes. Elles figurent parmi les engagements pris par le candidat Idrissa Seck qui bénéficie désormais de notre total et entier soutien.

Quelle est la réalité sénégalaise de la séparation des Pouvoirs ?

2 alternances ; 3 déceptions ; Où est donc la solution ?

Une conclusion s’impose: la solution ne peut être seulement dans le choix d’un homme, celui d’un régime plus ou moins différent.

Alors cherchons le changement dans la réforme du système, dans la restauration de la République sénégalaise. Il s’agit de :

• sa reconstruction si l’on prend en compte le recul démocratique enregistré depuis le début du mandat de Macky Sall
• la poursuite de sa construction si on se place dans une perspective historique.

Ce que prévoit la Constitution

Les premiers mots de notre Constitution sont « Le peuple du Sénégal souverain ».

Puis dans son Préambule : « La séparation et l’équilibre des pouvoirs conçus et exercés à travers des procédures démocratiques »

En français facile et peut-être non constitutionnel :

C’est bien le Peuple qui est souverain ; nous peuple du Sénégal avons donc choisi d’être une démocratie. Le Peuple élit pour un temps déterminé non un souverain délégataire mais un Président de la République qu’il charge d’une Mission principale qui est la suivante : « être le gardien de la Constitution », « déterminer la politique de la Nation », aussi « être le garant du fonctionnement régulier des Institutions »

Séparation se comprend comme absence d’interférence

Équilibre se comprend comme renvoyant à une notion de pondération de la force de l’un des Pouvoirs par un autre ; on comprend la pondération comme susceptible d’être contrôle et correction (retour au rôle prévu par la Constitution).

Les 3 Pouvoirs reconnus par la Constitution sont :

Un Président de la République : élu au suffrage universel par le Peuple pour exécuter et faire exécuter la politique de la Nation, assurer le fonctionnement régulier des Institutions

Une Assemblée nationale : représentative du Peuple, donc indépendante des 2 autres pouvoirs, pour voter les lois et contrôler l’action de l’Exécutif

Un Pouvoir judiciaire : en charge de veiller en toute indépendance à la conformité de la loi à la Constitution votée par le Peuple, aussi à son application.

Premier constat peut-être gênant : au Sénégal 2 autres institutions sont listées dans la Constitution après l’Assemblée nationale et avant le Pouvoir Judiciaire ; il s’agit du Conseil Économique, Social er Environnemental (CESE) et du Haut Conseil des Collectivités Territoriales (HCCT). On commence dès lors à craindre la dévaluation de l’importance du dernier pouvoir cité qui est le Pouvoir judiciaire.

Poursuivons les constats de la réalité du fonctionnement de la République sénégalaise 

Au Sénégal, le Chef de l’État est la « clé de voute » de tout le système.

Cela pouvait se justifier pour un État à construire au lendemain de son indépendance.

Cette situation fait dépendre tout l’équilibre démocratique de séparation des pouvoirs de la « qualité » et du caractère chevaleresque de celui qui occupe la fonction.

Il est temps donc d’évoluer vers une démocratie « protégée » où la séparation des pouvoirs commencerait à exister et serait davantage affirmée.

Jugeons-en : au Sénégal, le Chef de l’État (clé de voute de tout le système institutionnel) est :

1. Constituant, c’est à dire en mesure de modifier la loi « clé de voute » de l’ensemble du dispositif dès lors qu’il dispose d’une majorité simple à l’Assemblée nationale
2. Chef de l’Assemblée nationale où il dispose d’une majorité automatique acquise dès le lendemain de son élection après dissolution de l’Assemblée nationale (lorsque nécessaire) ;
3. Patron de l’exécutif  et de l’administration jusque dans ses derniers niveaux hiérarchiques; et c’est sans retenue qu’il donne directement des ordres aux Ministres (y compris pour leur faire violer la loi : cas de l’attribution des permis gaziers), et aux fonctionnaires qu’ils soient hauts ou subalternes ;
4. Chef des Armées ;
5. Premier Magistrat, patron de la Justice par le biais du Conseil Supérieur de la Magistrature et la dépendance organisée du Parquet.

Indicateurs de ce que l’on peut faire de tous ces pouvoirs en 2 mains réunis

On peut modifier 3 fois la Constitution en un mandat, et ainsi mettre à mal le caractère premier de cette Loi, justement qualifiée de fondamentale parce que supportant tout l’édifice républicain.

Je vous laisse juge de l’opportunité de ces 3 changements :

En 2012 : pour supprimer le Sénat

En 2016 : pour distraire le peuple après le reniement le plus fort à une promesse du candidat reprise par le Président de la République : ramener son mandat de 7 à 5 ans ; et recréer un Sénat-bis sous forme de HCCT pour y loger de la clientèle politique. Interrogez-vous aujourd’hui sur le travail accompli par le HCCT et soyez vous-mêmes juge de son utilité pour la République. Pour aussi laisser penser qu’on accorde du prix à la protection des ressources naturelles du Sénégal après avoir commis la forfaiture Petrotim.

En 2018 : pour introduire le système de parrainage permettant de réduire l’offre politique lors de l’élection présidentielle et d’éliminer des candidats susceptibles de contribuer à la construction d’un second tour devenu certain.

On peut transformer l’appareil d’État, c’est à dire toute l’administration, en appareil de parti : tous les recrutements et attributions de postes de l’administration et des sociétés du secteur para-public sont décidés sur la base de l’appartenance au parti. Les performances managériales ne sont pas réclamées, les échecs ne sont pas sanctionnés, non plus les détournements. Il est demandé aux hauts fonctionnaires et directeurs de sociétés du secteur public et para-public de dépenser au moment des campagnes électorales et de réussir au moment des élections. A défaut ils sont publiquement menacés par le Président de la République lui-même de perdre leurs postes juteux.

On peut assujettir des pans entiers de la justice et la soumettre à ses vœux politiciens: justice à 2 vitesses, emprisonnement des adversaires politiques, recours contre l’abus de pouvoir rejetés sans fondement légal, Conseil constitutionnel toujours incompétent sauf pour se transformer en législateur à la veille des élections législatives et permettre leur tenue malgré la non distribution de près de 26% des cartes d’électeurs, ou formater l’offre politique souhaitée au moment des élections présidentielles.

Cela conduit à retenir que le mal le plus grave dont souffre la démocratie sénégalaise : la concentration de ces pouvoirs entre 2 seules mains.

Car alors 2 situations sont possibles :

Celle d’un Président de la République la gérant en bon père de famille, et se fixant des limites par l’éthique et le souci de ce qu’il léguera à l’histoire de son pays,

Celle d’un Président prenant conscience de sa surpuissance et qui en profite pour exercer son pouvoir dans l’excès et en écrasant les autres pouvoirs reconnus par la Constitution.

Dans sa rédaction actuelle, la seule garantie dont s’est entourée le Peuple contre ce type second de Président est son serment « devant Dieu et devant la Nation Sénégalaise » « d’observer et de faire observer scrupuleusement les dispositions de la Constitution et des lois, de consacrer toutes mes à défendre les institutions constitutionnelles… » (art.37 C)

Mais que vaut donc le serment d’un homme sans éthique ? Sachant que rien ne prévoit de punir son parjure par la loi !

On en conclut donc que la vraie protection contre le second risque, considérable car pouvant transformer une République en dictature sous un faux habit de démocratie, nécessite des réformes constitutionnelles et d’autres lois pour restaurer l’équilibre entre les 3 pouvoirs reconnus par la Constitution et sans lequel la « Res publica » est inéluctablement en danger.

Comment restaurer l’équilibre entre les pouvoirs reconnus par la Constitution, seul moyen de garantir l’existence d’une république?

• Le pouvoir exécutif

Le fonctionnement de l’Exécutif continuera de dépendre du degré de liberté que le Président voudra bien laisser à son Premier ministre ; il sera par contre indispensable de reconstruire l’administration par l’institutionnalisation de l’appel à candidature. Le Président de la république continuant de nommer aux fonctions civiles notamment, il est proposé qu’il garde la possibilité de choisir parmi 4 dossiers sélectionnés selon des critères objectifs.

Il sera important également de pouvoir faire engager par l’Assemblée nationale une action de destitution du  Président de la République dans certains cas graves de violation de serment, violation délibérée de la Constitution, atteinte grave aux droits de l’Homme, malversation, corruption, enrichissement illicite, atteinte à l’unité nationale et à l’intégrité du territoire.

Les Armées resteront dépendantes du Chef de l’État, mais il faudra sans doute donner davantage de rôle à l’Assemblée nationale pour décider d’aller en guerre.

1. Le pouvoir législatif:

Abandon de son pouvoir de Constituant. Reconnaître à l’Assemblée nationale un pouvoir de Constituant, c’est laisser au Président de la République le pouvoir de l’être aussi par le biais de sa majorité « automatique ».

En effet la jurisprudence du Conseil Constitutionnel sénégalais retient l’Assemblée comme « constituant délégué » en toute circonstance, et ne se reconnaît pas la compétence de contrôler une loi constitutionnelle : Décision n° 9/C/98 du 9/10/1998 ; Considérant 3 de l’Affaire 3/C/2005 du 18 janvier 2006.

De ce pouvoir le Chef de l’État retire notamment celui de modifier les règles du jeu de sa propre ré-élection à son profit (exemple de la modification de l’article 29 introduisant le système de parrainage en 2018).

C’est pourquoi nous proposons de sacraliser la Constitution et de ne la rendre modifiable que par voie referendaire.

Le mode d’élection des députés. Pour bien gouverner, le pouvoir exécutif a besoin d’une majorité à l’Assemblée nationale. L’idéal étant qu’elle ne soit pas malgré tout « automatique » ; car il faut se souvenir qu’un député représente le peuple, et non un parti ou la seule circonscription dont il est ressortissant.

Le reflexe de majorité « automatique » à l’Assemblée nationale pourrait être atténué en modifiant le système d’élection actuel des députés qui est anti démocratique.

En démocratie représentative, l’Assemblée nationale représente le peuple ; non pas contre l’exécutif mais au moins face à lui pour le contrôler. Or l’élection à un tour ne permet pas de construire une juste représentation.

La proposition consiste à mettre fin au système de vote anti-démocratique (élection à un tour « raw gadou » avec souvent plusieurs députés par circonscription) qui installe une majorité présidentielle écrasante au sein de l’Assemblée Nationale.

Exemple des élections législatives de 2017 : BBY avec 49,47% des voix, a obtenu 125 des 165 sièges, soit une majorité de 75,78%.

La proposition consiste à aller vers un scrutin majoritaire uninominal à 2 tours.

Pour ce faire il faudrait procéder à :

• un redécoupage de la carte électorale devant aboutir à un député et son suppléant par circonscription
• l’élection du député et son suppléant sur la base d’un scrutin majoritaire à 2 tours

Le maintien d’une dose de proportionnelle pourrait cependant être retenu, afin de permettre  la représentation des petits mouvements ou formations politiques.

Mais il convient d’avoir à l’esprit que le défaut d’un recours trop important à la proportionnel est de permettre l’élection de députés « idéologues » et « apparatchiks » plutôt que proches des citoyens de chaque circonscription. Or la démocratie représentative doit avant tout reposer sur la correcte représentation du peuple souverain.

Imposer les commissions d’enquête. Il est particulièrement regrettable que les scandales au cœur de l’État se succèdent, spoliant la Nation de ses ressources naturelles et de ses ressources financières, et que jamais l’Assemblée nationale ne daigne mettre en place des commissions d’enquête. Elle vient de décider d’en mettre une en place, mais on perçoit vite ses relents politiciens (affaire des 94 milliards fcfa ; pourquoi pas PetroTim, ou affaire Bictogo qui a couté à l’Etat tout en faisant s’effondrer le tourisme du Sénégal, soit un pan entier de notre économie ?)

Aussi nous proposons l’obligation faite à l’Assemblée nationale de mener au moins 2 enquêtes par an, dont l’une à l’initiative de l’opposition parlementaire.

1. Le Pouvoir judiciaire.

Il est urgent de construire l’indépendance de la Justice car l’absence de droit ou le non respect du droit a historiquement servi de détonateur aux révoltes et révolutions. Les leçons tirées de l’histoire prouvent que les peuples ne supportent pas l’injustice dans la durée.

Je vois la construction de cette indépendance de la justice à 3 niveaux :

1. Enlever au Chef de l’État  et à l’Exécutif son rôle dans la promotion et l’affectation des magistrats ; ces derniers ne sont pas des hommes parfaits et la plupart d’entre eux, tout comme la majorité des Sénégalais, préfèrent se soumettre pour gravir les échelons ou pour ne pas être envoyé dans la « brousse lointaine »,
2. Soustraire le parquet à l’autorité de l’Exécutif.
3. Protéger le citoyen et les institutions contre le non respect de la Constitution (composition et organisation du CC, extension rôle CC, et recours élargi pour les citoyens et institutions)

Un sondage de « Seneplus.com » cité par le journal Le Témoin du 24/01/2019 permet de noter que le critère essentiel retenu par les personnes interrogées pouvant justifier leur vote du 24 février 2019 est «l’indépendance de la justice » (37%), lorsque l’emploi et la lutte contre le chômage – pourtant question d’une lourde gravité- ne motive que 15% des choix.

Le peuple a besoin de propositions claires sur cette question fondamentale de l’indépendance de la Justice dans notre pays. C’est notre responsabilité d’hommes politiques de les formuler.

Il n’est à cet égard point inutile de rappeler ce que prévoit notre  Loi fondamentale qui proclame en son Préambule  « La séparation et l’équilibre des pouvoirs conçus et exercés à travers des procédures démocratiques » ; puis

En son article 88 : « Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. »

En son article 90 : « Les juges ne sont soumis qu’à l’autorité de la loi dans l’exercice de leurs fonctions »

Nous proposons le respect de notre Constitution par un certain nombre de réformes que je vous soumets.

Sur la création d’une Cour constitutionnelle et l’extension de ses compétences

Créer une Cour constitutionnelle.  Elle sera la plus haute juridiction de l’Etat. Elle connaîtra de la constitutionnalité des lois et des engagements internationaux, des conflits de compétence entre l’Exécutif et le Législatif. Elle garantira  les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. La Cour resterait composée de sept (7) Membres.

Les Membres de la Cour sont nommés par Décret pour un mandat de Six (6) ans non renouvelables. Par contre le Président de la Cour Constitutionnelle devrait être élu par ses pairs magistrats pour un mandat de Six (6) ans non renouvelable et non par décret présidentiel. Tous les membres de la Cour constitutionnelle seraient soumis à la Déclaration de Patrimoine qui sera rendue publique.

Le Règlement intérieur de la  Cour Constitutionnelle ne devrait pas être approuvé par le Président de la République mais plutôt par le Parlement puisque la Justice est rendue au nom du Peuple et que le Parlement produit la loi.

Enfin le serment des juges de la Cour Constitutionnelle devrait être recueilli par le Parlement plutôt que par le Président de la République. Le Parlement devant même être investi du pouvoir d’auditionner les juges pressentis pour occuper des fonctions de juge constitutionnel.

Toute personne physique ou toute personne morale légalement constituée pourra, dans les conditions prévues par la loi, saisir la Cour Constitutionnelle d’un recours lorsqu’une mesure d’ordre législatif lui paraît porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine ou remettre gravement en cause les principes et valeurs de la République, de la démocratie et de l’État de droit.

Sur les affectations et promotions des magistrats

Le Conseil supérieur de la Magistrature (CSM) est l’organe de gestion de la carrière des magistrats. Il garantit le principe de l’inamovibilité des juges du siège. Mais il ne doit plus être présidé par le Président de la République, c’est à dire par un autre des pouvoirs.

La présence de représentants de l’Exécutif, Président de la République et/ou Ministre de la Justice ne saurait se justifier. Tout comme d’ailleurs la présence de représentants du Pouvoir Juc-diciare ne saurait être acceptée lors de réunions de Conseil des Ministres ou lors de sessions de l’Assemblée nationale.

Nous proposons par conséquent que le Conseil Supérieur de la magistrature soit présidé par le Président de la Cour Constitutionnelle. Outre le Président de la Cour Constitutionnelle et deux personnalités de haut rang, désignées respectivement par le Président de la République et le Président de l’Assemblée nationale, le Conseil Supérieur de la Magistrature est composé, au titre des membres de droit, du Premier Président de la Cour de Cassation et du Procureur général près ladite Cour, et, au titre des membres élus, d’au moins un nombre égal de membres choisis conformément aux dispositions prévues par la loi organique sur le Conseil Supérieur de la Magistrature.

Nous proposons également que la nomination des magistrats procède du respect d’une procédure d’appel à candidatures claire et transparente, de l’instruction des dossiers par un Secrétariat ad hoc, et  d’une décision finale motivée par le CSM.

Sur l’indépendance du parquet

Je retiens qu’il est primordial de ne pas confondre « République » et « État ». Le Président de la République est chef de l’État, il n’est pas chef de la République. La République est une entité abstraite (« res publica » signifie « chose du peuple ») ; la République est un équilibre à préserver et qui ne peut l’être que par celui des institutions principales qui la composent, dénommées « Pouvoirs », sans qu’il y ait entre eux des relations de subordination. 

Cependant l’État est une personne morale que son chef doit défendre dans le respect de sa Mission et de la loi. 

Dès lors, l’Exécutif doit pouvoir donner des ordres de poursuivre toute personne enfreignant la loi. Ces instructions doivent être non seulement écrites mais aussi motivées. Il s’agit ensuite pour la Justice de poursuivre à charge et à décharge.

C’est pourquoi nous pensons absolument indispensable de protéger la Justice et le citoyen contre les ordres verbaux mais également contre les ordres écrits non motivés. Cela n’est possible en procédure qu’en rejetant l’organisation d’un parquet qui serait placé sous les ordres du Ministre de la justice, mais en optant pour la présence au sein de l’Exécutif d’un interlocuteur spécial en charge des relations avec le Parquet.

L’Agent judiciaire de l’État est tout désigné pour jouer ce rôle de « procureur du Gouvernement » (ne pas retenir l’abus de langage) en charge de transmettre au « Procureur de la République » des demandes de poursuivre (et non des instructions de poursuivre) écrites et motivées.  Bien évidemment ses responsabilités seraient étendues et son rôle redéfini.

La nécessité pour le Parquet de recevoir des notes d’harmonisation a été évoquée au cours d’échanges que nous avons eus avec des fonctionnaires du Ministère de la Justice. Cette pratique sénégalaise pourrait ne pas être abandonnée. Ces notes viendraient également de l’Agent Judiciaire de l’État.

Mais la vraie réponse aux problèmes justifiant de telles notes consisterait à compléter et préciser la loi; à analyser la jurisprudence, éventuellement la contrôler mais surtout la faire connaître de manière instantanée au sein des tribunaux et en dehors d’eux. Il faut déplorer que notre pays ne se soit pas encore organisé pour ce faire à l’ère de l’informatique et l’Internet. 

Toutefois l’indépendance des juges ne doit pas s’apprécier vis-à-vis du seul pouvoir exécutif. Elle doit également être effective à l’égard des parties et la sanction de toutes dérives assimilables à une mauvaise administration de la justice doit être organisée. Aussi parmi les missions relevant du Ministère de la Justice figureraient la surveillance de l’absence de la corruption au sein de la justice et le déclenchement des procédures idoines pour la combattre.

Conclusion

Vous aurez sans doute relevé que j’ai consacré un peu plus de temps au Pouvoir judicaire. Ce n’est pourtant pas une conviction de fils de juge qui s’est exprimée. C’est plutôt la manifestation d’une certitude confortée par des constats faits au cours de ma brève carrière politique.

Sans une justice forte et indépendante, forte par son Pouvoir reconnu, son organisation et la qualité de ceux qui la servent, tout l’édifice de la République et de la démocratie ne peut être que branlant, et très vite malmené par des hommes sans éthique concevant le Pouvoir suprême sur terre, non comme un sacerdoce au service de ses concitoyens, mais comme un moyen d’en jouir et de s’enrichir soi-même et sa famille.

Je voudrais enfin terminer en indiquant que le sous-développement, la pauvreté dont l’Afrique, dont le Sénégal n’arrive pas à s’extirper, sont la simple conséquence d’une mauvaise gouvernance publique. La solution à cette mauvaise gouvernance publique ne saurait exister sans une véritable séparation des Pouvoirs ; elle ne saurait être sans une Assemblée nationale, chambre des citoyens – et non sous-chambre de l’Exécutif – afin d’être en mesure de contrôler l’action de l’Exécutif,  sans une justice indépendante pour appliquer la loi en toutes circonstances et garantir « le respect des libertés fondamentales et des droits du citoyen » comme le précise l’alinéa du Préambule de notre Constitution suivant celui relatif à la séparation et à l’équilibre des pouvoirs.

La solution à la construction du mieux-être futur des Sénégalais ne sera pas le pétrole ou le gaz. Elle est contenue dans la réalisation de l’indépendance et de l’équilibre des 3 pouvoirs, piliers de la République.

Je vous remercie de votre attention

Abdoul Mbaye

Université Gaston Berger le 9 février 2019