Plan Sénégal Emergent (PSE) Quête d’Emergence ! Récurrence d’Aléas !

Article initialement publié dans le Numéro 3 du Magazine Vision MAG – Août 2014
Par Dr El Hadji Abdourahmane DIOUF
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Le Sénégal est passé du statut de Pays en voie de développement au statut de Pays les Moins Avancés (PMA) en juillet 2000. Le Sénégal réalise l’un des taux de croissance les plus faibles de l’espace UEMOA. Le Sénégal ne parvient pas à garantir sa propre sécurité alimentaire (facture annuelle de 300 milliards de Francs CFA pour l’importation de céréales). Le Sénégal reste le pays où un tiers des enfants n’achève pas le cycle de l’école primaire, où on enregistre 392 décès maternels pour cent milles naissances alors que la « norme » est de 127. Le Sénégal est dans la catégorie des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE). Bref, le Sénégal de 2014 ne parvient pas à décoller. Et pourtant, il porte depuis une dizaine d’années une saine ambition d’émergence. Posture noble et sincère, articulée autour d’une phraséologie savante pas toujours en phase avec les réalités économiques du pays. En adoptant le Plan Sénégal Emergent (PSE), le pouvoir actuel s’essaie à une planification économique à long terme de bon aloi, étalée sur une période de 20 ans et articulée autour d’une stratégie d’émergence en trois axes : la transformation structurelle de l’économie et la croissance ; le capital humain, la protection sociale et le développement durable ; la gouvernance, les institutions, la paix et la sécurité. Un diagnostic économique et social a été proposé et les fondements de l’émergence ainsi qu’un Plan d’actions prioritaires décliné. Mais le pays peine à mettre en place un système rigoureux de gestion. Il peine à concevoir une stratégie linéaire, opérationnelle et cohérente. Les aléas actuels sont si massifs que la quête d’émergence doit être complétée par une quête de cohérence et par une maitrise des aléas, dans un certain nombre de domaines sensibles (non exhaustif). Après tout devient possible !
L’aléa congénital : Une conception au forceps basée sur des échecs antérieurs
La principale faiblesse du PSE est de ne pas résulter d’une stratégie autonome d’un gouvernement qui conçoit, peaufine, oriente et décide d’un Programme de développement. Il est le point d’atterrissage d’une longue période de tâtonnements durant laquelle le pouvoir en place n’a jamais démêlé les écheveaux entre le très fumeux Yonou Yokuté et les autres programmes en vigueur durant le régime précédant. De 2012 à 2014, il était impossible au citoyen sénégalais de savoir ce que le pouvoir a retenu ou rejeté des Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) 1 et 2 ; de sa véritable posture avec la Stratégie Nationale de Développement Economique et Sociale (SNDES) et de ses supposés accointances avec le Yonou Yokouté ; et des liens supposés de tous ces programmes précités avec la Stratégie de Croissance Accélérée (SCA). Au cœur même de l’Etat, ceux supposés être les maitres d’œuvre des politiques publiques se perdaient dans la désorientation stratégique de notre économie qui se déployait selon les humeurs médiatiques des débatteurs du jour. A défaut de trouver un fil conducteur entre le legs économique mi figue mi-raisin de l’ancien régime (Wade) et les prémisses d’un Programme électoral victorieux (Macky), mais pas suffisamment opérationnel, il eût été judicieux, dès l’entame, de travailler à la conception et à la mise en œuvre d’un plan économique recentré sur les priorités en s’appuyant sur les acquis. Les autorités ont au contraire préféré solder des comptes dans le champ extrapolitique au point de nous proposer un tripatouillage économico-communicationnel autour des caisses de l’Etat présentées comme vides, lors que même que 418 milliards mobilisables étaient disponibles au matin de la passation de pouvoir.
Dans le même temps, des efforts inouïs, à vocation sociale louable sont consentis, sans aucune garantie d’impact sur le niveau de vie des sénégalais. La réduction à pas forcées des denrées de première nécessité, dès le début du mandat, laisse apparaitre un défaut de maitrise des logiques de marché des produits d’importation qui font notre quotidien. Vouloir faire coïncider le respect de promesses électorales volontaristes à forte teneur sociale avec des logiques commerciales et économiques sur lesquelles on n’a aucune prise a été d’une redoutable inefficacité et une perte de temps.
Avoir aussi voulu, par défi et peut être par principe, se cantonner à une « gouvernance sobre » déphasée des opportunités économiques internationales qui nous étaient offertes part notre taux d’endettement « anormalement » bas autour de 39% de notre PIB, loin de la norme des 70%, a été une erreur d’appréciation grave qui nous a fait perdre deux années avant la naissance d’une ambition tardive d’émergence. C’est de ce point de vue que le PSE est plutôt une quête d’une impulsion nouvelle après l’échec constaté d’un demi-mandat éprouvant et dont l’orientation économique n’a jamais été clairement définie. C’est une ultime chance que l’on s’offre pour donner de la consistance à une seconde partie de mandat avec un contenu économique à la cohérence indiscutable, mais à l’opérationnalité douteuse dans les délais impartis.
Tout n’est d’ailleurs pas au point. Et le management du PSE le prouve à souhait. Six mois d’existence et de gestion et déjà trois titulaires au poste! Ces réglages post-conception et l’armature institutionnelle choisie, le BOSSE en l’occurrence, décrédibilise l’administration classique et n’était pas formaté à l’origine pour garantir l’efficacité du système, mais pour contenter un profil gouvernemental ad hoc. On connait la suite !
L’aléa systémique : l’environnement des affaires du Sénégal, en l’état, n’est pas favorable à l’émergence
L’environnement des affaires n’est pas attractif de la confiance et des investissements étrangers nécessaires à l’émergence, au terme annoncé. Le dernier classement du Sénégal au Doing Business laisse entrevoir la situation d’un pays qui peine à entreprendre et à finaliser les réformes intérieures nécessaires préalables à un discours crédible sur l’émergence. Le pays n’est plus suffisamment réformateur et ne devance que 11 pays au niveau mondial. La dégringolade sur les deux dernières années est évidente. Après avoir été consacré meilleur pays africain réformateur en 2009, le Sénégal a été classé sur le Rapport Doing Business 154eme sur 183 en 2011; 166eme sur 185 en 2012, 176eme en 2013 et 178e sur 189 en 2014. Des indicateurs clés qui renseignent sur les faibles capacités d’impulsion de l’Etat sont à la traine. Le Sénégal reste confiné aux dernières places au niveau de la création des entreprises (110e sur 189) et perd 4 places, et au niveau de la protection des investisseurs (170e sur 189). Des conditions minimales de compétitivité des entreprises ne sont pas remplies. Le Sénégal reste un anti-modèle dans les domaines du raccordement à l’électricité en occupant la 182eme place mondiale sur 189. Nous ne sommes pas mieux lotis dans le domaine de la fourniture de l’électricité où les coupures récurrentes et intempestives restent antinomiques à toute velléité d’émergence; alors que les 32.000 ménages censés être connectés à l’électricité, en application du Yonou Yokouté, sont encore dans l’attente. La situation n’est pas meilleure dans des domaines sensibles dans le milieu des affaires comme l’Exécution des contrats où le Sénégal perd 16 places en 2014 en passant de la 151eme à la 167eme place, le paiement des impôts, le transfert de propriété l’octroi du permis de construire. Le Pays ne présente pas dès lors, en l’état, les caractéristiques d’une nation pré-émergente qui soutendraient les ambitions annoncées.
L’aléa sectoriel : la faible prise en compte des intérêts du secteur privé
L’émergence ambitionnée repose sur une vision de l’Etat. Elle ne pourra se matérialiser qu’avec une forte implication du secteur privé et un meilleur encadrement de ses initiatives. Or les politiques publiques qui les impactent directement manquent de prévisibilité et de cohérence. Il est difficile de comprendre les valses/hésitations de l’Etat sur l’impôt sur les sociétés. La décision du régime précédent (Wade) de le ramener à 25% reposait sur une logique simple : réduire la pression fiscale, améliorer la compétitivité des entreprises, renforcer la création d’emplois et accélérer la croissance. La situation du pays l’exigeait. Or, le régime actuel a jugé utile d’augmenter cet impôt à 30%, sans justification économique rationnelle annoncée et sans cohérence avec les tendances sous-régionales de protection des entreprises. Le gouvernement actuel semble vouloir revenir au statuquo ante (30%). Mais il ne définit pas la logique économique qui sous-tend ce revirement qui ne peut être perçu que comme l’absence d’une vision stratégique de développement des entreprises. Au final, il n’y a pas la prévisibilité nécessaire à toute ambition d’émergence impulsée par un secteur privé fort.
Le même phénomène est notable sur l’impôt sur le revenu. A grands renforts de communication, il nous a été expliqué que les économies faites par les sénégalais sur leur salaire, grâce à l’application d’un nouveau barème relevait d’une politique socio-économique qui garantissait le relèvement du pouvoir d’achat, de la consommation et de la relance économique. Sauf qu’en 18 mois (Janvier 2013-Juin 2014), cette politique fiscale tant vantée a entrainé pour l’Etat un gap financier de 40 milliards au lieu des 8 milliards prévus, augmentant ainsi le déficit déjà alarmant des finances publiques. La marche forcée vers le social n’a été ni planifiée ni sainement étudiée. Le volontarisme et les gains politiques escomptés à l’entame ont été plus forts que les logiques économiques primaires de gestion des deniers publics. L’Etat devra se dédire ! Et les acquis ravalés ! L’actuel ministre de l’économie et des finances devrait se poser des questions au moment où il ambitionne de relever à nouveau le barème de l’impôt sur le revenu pour en faire une source nouvelle de financement du PSE.
L’aléa régional : la difficile adaptation du PSE au contexte régional à travers l’Accord de Partenariat Economique (APE)
L’émergence du Sénégal ne se fera pas dans le confinement à un marché national étriqué avec un faible pouvoir d’achat. Elle doit s’inscrire dans une dimension régionale encadrée par l’UEMOA et la CEDEAO, à tout le moins. Cela suppose le renoncement à une parcelle de souveraineté économique. Toutes nos politiques sectorielles promises à l’émergence doivent s’inscrire dans les politiques régionales existantes ou en balbutiement dans les domaines de l’investissement, du commerce, de la concurrence, des marchés publics et de la législation du travail, entre autres. La très prochaine entrée en vigueur du Tarif Extérieur Commun (TEC) de la CEDEAO et la signature annoncée d’un APE avec l’Europe ouvre des perspectives économiques et commerciales nouvelles qui nécessitent des ajustements nationaux adéquats. De ce point de vue, la posture récente de la diplomatie économique sénégalaise ne démontre pas une bonne maitrise des enjeux et ne confirme pas le leadership nécessaire à son ambition d’émergence. En décidant de parrainer la signature d’un APE avec l’UE en l’état actuel des négociations qui laissent paraitre des compromis très dommageables à nos économies et à l’intégration commerciale régionale, le Sénégal a privilégié la recherche d’un gain politique immédiat au détriment d’une posture économique de développement qui ménage ses intérêts et ceux de la région ouest africaine. Cela prouve, si besoin en est, que la préoccupation de l’Etat reste de surfer sur des effets d’annonces pour polir son image plutôt que de privilégier l’analyse froide et objective des situations économiques qui prédéterminent ses intérêts immédiats et futurs et qui sont porteuses de développement et d’émergence.
Un tel APE nous fait renoncer à la diversification de notre partenariat économique et commercial et prend dès à présent en otage l’avenir de nos échanges commerciaux avec un certain nombre de pays émergents. L’UE a mené un combat d’avant garde et l’a gagné. 70% de notre commerce se faisait avec l’Europe dans les années soixante dix. Ce taux était seulement de 32% en 2010. Et il continue de baisser. En introduisant une clause qui lui garantie la mutualisation intégrale de tous avantages commerciaux avec des pays émergents bien ciblés, l’Europe conserve ses parts de marché et sa compétitivité dans toutes les situations. Dans le même temps,, nos pays risquent de ne pas entrer dans les bonnes grâces de partenaires commerciaux potentiels qui, en évitant légitimement de conférer des avantages commerciaux à l’Europe par le biais de la mutualisation, préféreront nous en priver. Un tel APE ouvrira nos marchés plus que de raison (75%) dans des délais apparemment longs mais avec des rythmes accélérés de libéralisation les premières années. Pire, pour une région aussi vulnérable que l’Afrique de l’Ouest, les 25% de notre économie qui restent hors du champ de libéralisation et donc à protéger, vont au delà du commerce des marchandises et toucheront les services, la propriété intellectuelle et tous les autres domaines inscrits dans le calendrier de libéralisation. Un tel APE ne devait pas être parrainé par le Sénégal, en l’état, dans le contexte actuel. Des germes de fragilisation de notre émergence y figurent, tant pour la région dans son intégralité que pour le Sénégal pris individuellement.

L’aléa de la gouvernance interne : Un « Nouveau » modèle de développement et de gouvernance aux antipodes de l’émergence recherchée
Le PSE ambitionne de s’arrimer à un nouveau modèle de gouvernance et de développement qui doit lui servir de rampe de lancement. Pour le moment, ce modèle reste à inventer. Le paradoxe est latent. Le diagnostic d’une gouvernance peu vertueuse n’as pas été suivi de l’adoption et de la mise en œuvre de réformes correctrices. A mi-mandat, le choix semble être fait de repousser au plus tard possible les réformes institutionnelles annoncées et de bâtir des politiques publiques sur un environnement reconnu et diagnostiqué comme défavorable à la gouvernance dite vertueuse. La commande publique ne garantit toujours pas un égal accès à tous les citoyens. L’Etat faillit de plus en plus dans sa mission de régulation de secteurs stratégiques (eau et électricité) et le secteur privé national ne bénéficie d’aucune préférence spéciale capable de le booster et d’impulser sa croissance. Toute la panoplie de pratiques récurrentes de mal gouvernance qui a plombée l’économie sénégalaise ces dernières décennies est encore présente, sans grand espoir de rémission.
Du point de vue de la gouvernance politique et administrative, le PSE se projette sur 4 mandats présidentiels dans un esprit de planification et d’objectivation des missions étatiques. Cela est positif en soi et peut dénoter d’une volonté de construire sur du long terme. Cela suppose un respect scrupuleux des institutions et des calendriers électoraux sous-jacents. Cela suppose de la prévisibilité et de la stabilité politique. Or, les dispositions constitutionnelles tatillonnes, à l’origine des remous électoraux vécus au Sénégal en 2011/2012, sont toujours en vigueur. Il est regrettable que les réformes institutionnelles projetées, déjà conçues et proposées, ne soient pas étudiées et adoptées à mi-mandat. Il est regrettable qu’aucun rendez-vous électoral n’ait été tenu à date échue depuis 2012. Il est regrettable qu’en mi-2014, un conflit latent entre un engagement de ramener le mandat du Président de la République à 5 ans et des stratégies politiques électoralistes ne donne aucune visibilité sur la destinée du Sénégal pour les trois prochaines années. Ce flou juridico-politique nous apparait comme une hypothèque sur les institutions et sur leur stabilité et ne favorise pas la sérénité et la confiance nécessaires à l’impulsion de l’émergence. Cette forme de gouvernance est aux antipodes d’un environnement des affaires attractif des investissements étrangers. La dégringolade du Sénégal dans les différents classements internationaux sur le climat des affaires en est à la fois une illustration et une alerte pour l’avenir immédiat.
Il en est de même de la réforme des Collectivités locales présentées comme points d’impulsion du PSE, avec une gestion participative et des pôles économiques à inventer. Pour l’heure, les contours des compétences et des perspectives financières de ces collectivités tardent à être définies clairement, au point que les maires et les présidents de Conseils départementaux, après leur élection, leur installation et leur prise de fonction, restent encore dans l’attente de leurs modalités pratiques de fonctionnement dans tous les domaines de la vie économique et sociale. On attend encore les décrets d’application de la réforme, …après le début de mise en œuvre de la réforme. Il a fallu attendre les noms des vainqueurs dans les grandes agglomérations urbaines, pour mieux calibrer les pouvoirs à eux dévolus, en dehors de toute rigueur et de toute cohérence.
Du point de vue de la gouvernance financière, il nous a été annoncé un gap de 1853 milliards à rechercher pour boucler le financement du PSE. Aux dernières nouvelles, 16% de cette somme a été trouvée au bout de cinq mois. Ce n’est pas mal! Mais le flou persiste sur les stratégies et niches financières à solliciter. Les engagements des bailleurs rencontrés à Paris qui vont au delà du financement recherché ne reflètent pas la réalité. Le déluge de bonnes nouvelles concernant des milliards qui pleuvraient sur le Sénégal n’a jamais été avéré. Il n’est pas incongru de penser que cette communication ne soit qu’au service d’une image à polir, articulée autour de programmes à l’ambition irréfutable, mais dont la réalisation n’est pas une priorité. On reste dans la même logique des milliards annoncés lors des conseils des ministres décentralisés depuis juin 2012 et dont les projets n’ont pas connu de commencement d’exécution 2 ans après, malgré l’annonce de leur mise en œuvre à travers les programmes triennaux d’investissements. On est aussi dans la même logique que les contradictions notées au sein du FONSIS, dont les 500 milliards de fonds propres annoncés étaient censés être prélevés sur les excédents de liquidités tirés de l’agriculture, du tourisme, de l’industrie et des Technologies de l’Information et de la Communication. Sauf que ces domaines précités sont tous déficitaires et que le Fonds censé être souverain s’appuie en désespoir de cause sur d’hypothétiques financements extérieurs. Dans la gestion des finances publiques, la prolifération des décrets d’avance à l’aube de la prise de pouvoir en 2012 est le signal fort d’une instrumentalisation des dispositions parlementaires. Le dernier Rapport de l’IGE l’a d’ailleurs bien montré.
Il s’y ajoute l’apparition de stratégies de recherche de fonds pour le financement du PSE, postérieures à Paris, qui renseignent à la fois sur le caractère aléatoire des engagements pris par des bailleurs et sur l’absence de montages financiers d’anticipation. Dès lors, tous les fonds engrangés par le Sénégal, sont d’office « affectés » au PSE. Un bon exemple en est l’emprunt de 250 milliards levés par le Sénégal dans le cadre de l’Eurobond dans un contexte économique favorable, mais qui n’empêche pas de se poser des questions sur le flou autour des taux et des délais de remboursement ; et surtout autour des commissions versées au Cabinet intermédiaire (Voir Ismael Aidara, Les Afriques du 03/06/2014). Les financements par Eurobond s’inscrivent dans un système de prêt dont les intérêts sont recouvrés en premier, avant le capital. Il est donc très important de les injecter dans des projets structurants et productifs comme les 27 projets phares du PSE. Ce serait salutaire! Mais il est apparu subrepticement que le but premier de cette levée de fond n’est pas le PSE, mais le financement des déficits récurrents du Sénégal. Ce n’est pas la bonne voie!
L’émergence ne peut pas se limiter à une déclaration d’ambition. Un Plan décliné n’est pas un Plan réalisé. Des milliards annoncés ne sont pas des milliards récoltés. Il s’y ajoute que nos plans actuels de développement continuent d’occulter le réel problème de l’arrimage et de la parité fixe de notre monnaie à l’Euro. Il est assez paradoxal que les pays les plus pauvres du monde fonctionnent avec l’une des monnaies les plus fortes au monde. Dans le cas de figure actuel, cette monnaie forte fonctionne comme une subvention pour nos importations; et comme une taxe pour nos exportations. Il nous faudra un leadership très fort, un système de management moderne et éprouvé et une vision claire sur ce que nous voulons faire de nous même. C’est la voie raisonnable de l’émergence. Et le Sénégal a les moyens d’y arriver !