La loi sur le Domaine National du 17 juin 1964, un Droit Africain moderne ou une tentative de contrôle du foncier, a montré ses limites et, est à l’origine de tous les problèmes fonciers au Sénégal.
Aussitôt après les indépendances, la plupart des États africains se sont préoccupés de s’assurer un meilleur contrôle du foncier urbain pour une gestion prévisionnelle plus efficace de la croissance des villes. Dans les années qui ont suivi, des lois ont été promulguées, parmi lesquelles celles du Sénégal du 17 juin 1964, appelée la loi sur le Domaine National.
La réforme foncière sénégalaise de 1964 a été établie à partir d’un texte fondamental, la loi numéro 64-46 dite sur « le Domaine National ». Cette nouvelle loi n’a fait qu’étendre les prérogatives dont disposait l’administration surtout coloniale depuis 1935, date à laquelle celle-ci avait déjà toutes les terres non mises en valeur depuis dix ans. Cette loi reconnaissait désormais l’existence d’un domaine public, de terrains immatriculés au nom de personnes privées ou morales, de terrains du Domaine National immatriculés au nom de l’État, et enfin de terrains du Domaine National non immatriculés.
En fait, 95 % du territoire du Sénégal se trouvaient classés dans le Domaine National non immatriculé, ce qui permettait à l’État de réaliser ses projets sans expropriation coûteuse. Mais un certain délai est accordé à chacun pour faire la mise en valeur de ses terres et leur immatriculation.
Trois objectifs majeurs, à savoir juridique, économique et politique sont poursuivis par la réforme.
Dans le volet juridique, du fait de la complexité du système foncier regroupant les droits traditionnels, le droit musulman (car le Sénégal est en majorité musulman) et le droit colonial, cette loi sur le Domaine National s’engage à faire en sorte que l’unité prédomine dans cette entité.
Sur le plan économique la loi devait contribuer, dans le cadre de la planification, à définir une stratégie de développement rural intégré, assurant une meilleure mise en valeur des terres, la décentralisation des décisions et la participation des collectivités à la gestion et à l’exploitation des terres.
Enfin, la réforme a un objectif plus délicat, qui est politique. Avec les techniques de la décentralisation et de la déconcentration empruntées au droit administratif français, la loi s’efforce d’introduire « la responsabilisation des communautés de base », en vue de faire participer les collectivités locales au développement dans le cadre d’une politique socialiste.
Le texte intitulé « loi relative au domaine national », ce qui suggère immédiatement une application particulière des objectifs ci-dessus énoncés. D’une part, et juridiquement, la réforme ne s’applique que sur une partie du territoire sénégalais, sur le Domaine « National » par opposition au Domaine de l’État et à celui de la propriété privée immatriculée. D’autre part d’un point de vue économique et politique, cette intégration des terres ne relevant ni de l’État ni de la propriété immatriculée est opérée par une nationalisation qui ne devient cependant effective que lors de l’application de la loi et qui connaît certaines dérogations. Ainsi, les terres appartenant au domaine peuvent être immatriculées au nom de l’État. En plus, le droit de requérir l’immatriculation est reconnu aux occupants du domaine national qui, à la date d’entrée en vigueur de la présente loi ont réalisé des constructions, installations ou aménagements constituant une mise en valeur à caractère permanent. L’existence de ces conditions est constatée par décision administrative à la demande de l’intéressé. Un délai de deux ans était ouvert pour ces immatriculations.
Par ailleurs, la loi a procédé à une classification des terres dans son article 4 qui distingue les zones urbaines, les zones classées, les zones de terroirs et les zones pionnières. Les zones urbaines sont évidemment les espaces intégrés dans des périmètres urbanisés. Les zones classées correspondent principalement aux forêts classées ou aux terrains mis en défens. Les zones de terroirs sont des milieux réservés en principe aux agriculteurs et aux activités d’agriculture, d’élevage et à l’habitat rural. Enfin, les zones pionnières sont affectées à des projets de développement. Si une société de développement veut travailler sur un projet dont elle assume l’ensemble des responsabilités, l’État lui affecte une zone de ce type.
Les limites de la loi sur le Domaine National de 1964
L’une des difficultés majeures auxquelles la réforme est confrontée, c’est l’application de façon harmonieuse, notamment dans certains de ses articles. Elles sont multiples, mais les plus en vue sont celles qui relèvent de caractères juridiques, politiques et socio-économiques. En outre, cette réforme n’a pas manqué de générer un impact réel sur la politique de l’habitat menée par le gouvernement du Sénégal.
Dans le domaine juridique, deux difficultés majeures peuvent être dégagées. D’abord, celle en rapport avec l’application de la loi, ou, les procédures juridiques n’avaient pas été élaborées de façon précise. Cette situation s’est fait sentir quand, on a cherché en 1972, à matérialiser l’organisation des communautés rurales, qui devaient être les organes de gestion des droits fonciers. Mais, de cette manière, on a considéré la communauté rurale, une entité administrative de base, ce qui supposait un nouveau découpage territorial. On assiste également à la définition de nouvelles compétences et à l’élection des organes. Ainsi l’application de cette réforme sur le Domaine National ne pouvait donc pas être immédiate sur l’ensemble du territoire faute de moyens financiers et en personnels.
Le deuxième obstacle résulte du fait que la loi a eu des formulations parfois peu heureuses pour caractériser telle ou telle situation. Ainsi, l’article 5 de la loi 64-56 parle de « l’administration des terres à vocation agricole situées dans les zones urbaines ».
La classification et la formulation sont certes séduisantes, mais dans la réalité, comment distinguer dans les zones urbaines les terrains à vocation agricole? Lorsque l’on considère la périphérie de la plupart de nos villes à l’instar de Rufisque, Mbour, Thiès etc…, on peut affirmer que ces terrains ont autant une vocation à l’urbanisation qu’une dimension rurale.
Au niveau des limites socio-économiques, la loi sur le Domaine National dans son article 15 précise, au titre des dispositions transitoires que « les premiers occupants et exploitants personnellement des terres dépendant du domaine national à la date d’entrée en vigueur de la présente loi continueront à les occuper et à les exploiter … ». Or, certains paysans profitant des procédures traditionnelles de prêt ou d’emprunt de terre, ont mis en valeur des terres dont ils deviennent les légitimes détenteurs sans détenir un véritable titre juridique. La spoliation de droits acquis légitimes par le biais de l’application de la réforme peut dégénérer de façon dramatique parce que les véritables détenteurs des droits sur les terres, ignorent la loi. Lorsqu’ils viennent devant le juge, celui-ci applique la loi et leur donne tort. Mais au regard de la tradition, ils sont les véritables détenteurs des terres. La situation se complique aujourd’hui par l’intervention de certains hauts fonctionnaires sénégalais travaillant notamment dans les grands centres urbains comme à Dakar ou à Thiès. Il arrive qu’ils veuillent retourner aux sources et de s’adresser à un chef de village qui leur attribue les terres appartenant à d’autres paysans. Étant salariés rien n’est plus simple pour ces gens que de réunir l’argent nécessaire à la mise en valeur. Cette situation est observable dans le périmètre urbain de Rufisque notamment au niveau des communautés rurales de Sangalkam, de Bambilor, de Niakoul Rap. Ici, ces fonctionnaires font des constructions, exploitent des jardins avec des arbres fruitiers, font creuser des puits et tout cela suffit pour constater la mise en valeur. Ce qui ouvre droit à une éventuelle immatriculation si l’on réussit à mobiliser les procédures de constatation au profit de l’État ou des particuliers.
Il est évident, enfin, que la réforme foncière a contribué à bouleverser certains rapports sociaux. Les anciens contrats de coopération entre les paysans ont fait place à la méfiance. On ne peut plus prêter sa terre parce que l’on est plus assuré de pouvoir rentrer en possession de son terrain, en raison de la spéculation qui s’est développée à l’occasion de la nationalisation, avant l’application de la loi. Celle-ci a donc favorisé la spéculation foncière et renforcé les nantis.
Atoumane Sy
