Depuis 2011, le montant des crédits de fonds spéciaux inscrit en loi de finances initiale est reconduit à 8 856 296 000 francs CFA, alors même que les montants finalement mobilisés s’en écartent de manière récurrente.
Une dépense confidentielle n’a aucune raison d’être budgétairement insincère. Le secret peut protéger la destination précise de certains crédits ; il ne saurait justifier une prévision qui ne reflète pas, aussi exactement que possible, le montant des dépenses susceptibles d’être effectivement réalisées.
L’Assemblée nationale peut donc ne pas connaître le détail opérationnel de certaines dépenses sans pour autant être induite en erreur sur leur montant prévisible. À défaut, la sous-évaluation récurrente des crédits altère la portée de l’information budgétaire qui lui est soumise et, par conséquent, celle de l’autorisation qu’elle donne.
La transparence
Transparence ne signifie pas nécessairement publicité intégrale. Pour les dépenses sensibles, elle doit être conciliée avec les exigences de confidentialité. Ce qui doit être protégé est l’information sensible, non l’absence de règles.
La reddition des comptes
Le secret peut conduire à adapter les pièces justificatives, l’identité des bénéficiaires ou les modalités du contrôle. Il ne devrait jamais aboutir à supprimer tout mécanisme permettant de vérifier que l’argent public a été utilisé conformément à sa destination.
On peut dès lors se demander, pour paraphraser le député français L. Martin, si les Parlements qui, au nom du peuple et dans l’intérêt des contribuables, autorisent la mise à disposition de fonds publics peuvent ensuite se désintéresser de leur emploi [7]. La question est d’autant plus légitime que, comme le rappelle Alain Tourret, « après tout, il s’agit d’argent public. Et de la démocratie… »[8].
Le secret peut donc justifier que l’Assemblée nationale ne connaisse pas publiquement le détail de certaines opérations ; il ne saurait justifier qu’après avoir autorisé les crédits, elle renonce à toute forme de contrôle sur leur emploi.
Conclusion : Le secret n’exclut jamais la responsabilité
La question des fonds spéciaux ne doit donc pas être réduite à celle de savoir si le président de la République peut disposer de crédits dont il détermine largement l’emploi. Dans certaines limites, cette faculté peut être justifiée par les responsabilités particulières du chef de l’État. Mais disposer d’une marge d’appréciation n’est pas disposer librement de l’argent public.
Les fonds spéciaux demeurent des crédits budgétaires. Les dépenses secrètes demeurent des dépenses de l’État. Les dépenses sociales demeurent soumises à leur finalité publique. Quelle que soit leur appellation ou leur destination, les sommes qui les financent restent des deniers publics.
La véritable ligne de partage ne passe pas entre dépenses publiques ordinaires et dépenses publiques secrètes. Elle passe entre le secret organisé par le droit et l’opacité qui soustrait la dépense au droit.
David Biroste observait que l’emploi de sommes en liquide sans contrôle pouvait engendrer toutes sortes de malversations[9]. L’avertissement conserve toute sa portée et la réponse ne consiste pas à supprimer toute dépense confidentielle. Elle consiste à construire un régime dans lequel la confidentialité nécessaire à l’action de l’État demeure compatible avec les principes fondamentaux des finances publiques.
C’est également dans cette perspective que Gérard Pardini pose la condition démocratique de l’emploi des fonds spéciaux : « L’emploi des fonds spéciaux sera démocratique si les sommes en jeu sont définies, attribuées et contrôlées par le Parlement, organe d’expression de la souveraineté et disposant seul du pouvoir d’autoriser un gouvernement à utiliser les sommes issues de l’impôt dans un but d’intérêt général. »[10].
Cette exigence ramène finalement le débat à son principe essentiel : dans un État démocratique, il peut exister des dépenses que le public ne doit pas connaître ; il ne devrait jamais exister d’argent public dont personne n’ait à répondre.
Notes
[1] David Biroste, « Les fonds spéciaux – Contribution à l’étude des marges du droit », Revue française de finances publiques, n° 81, mars 2003, p. 310.
[2] David Biroste, op. cit., p. 310.
[3] Gaston Jèze, « Cours de science des finances et de législation financière française », 6ème édition, Marcel Giard, 1921, p. 38.
[4] Alain Tourret, « Fonds spéciaux, primes et autres dérives », Albin Michel, 2002, p. 19.
[5] Alain Tourret, op. cit., p. 29.
[6] François Logerot, « Note à attention de Monsieur le Premier ministre relative au régime des fonds spéciaux », La documentation française, octobre 2001. La note peut être consultée sur http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/014000737-note-a-l-attention-de-monsieur-le-premier-ministre-relative-au-regime-des-fonds-
[7] Voir rapport n° 1387, Chambre des députés 11° législative, session de 1915 ; Annexe du procès-verbal de la séance du 28 octobre 1915, p. 149. Source : BNF.
[8] Alain Tourret, op. cit., p. 64.
[9] David Biroste, « Les fonds spéciaux : émanation financière de la raison d’État », mémoire, Université de Perpignan, 1997-1998, annexe 6, p. 57.
[10] Gérard Pardini, «Fonds secrets: la vérité», Hachette, 2001,
Mamadou Abdoulaye Sow, ancien ministre délégué auprès du ministre de l’Économie et des Finances, chargé du Budget
